供给侧结构性改革中的财税政策

2017-04-16 21:35 来源:光明网—经济频道 
2017-04-16 21:35:39来源:光明网—经济频道作者:责任编辑:刘超

供给侧结构性改革中的财税政策

   4月15日下午,中国经济学家高端论坛(2017)“供给侧结构性改革中的财税政策”分论坛在浙江财经大学举行。浙江省人大财政经济委员会副主任委员周广仁、中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺教授、武汉大学经管学院财政与税收系主任卢洪友、北京大学经济学院财政学系主任刘怡、上海财经大学公共经济与管理学院副院长付文林、中央财经大学财政税务学院院长白彦锋、哈尔滨商业大学元党委书记曲振涛、浙江省地方税务局科研处副处长林森、浙江大学经济学院院长助理方红生、中央财经大学财政税务学院院长助理汪昊等十位专家应邀出席。浙江财经大学财政税务学院院长李永友教授主持了此次分论坛。

  浙江省人大财政经济委员会副主任委员周广仁博士关于“全面推开营改增,促进经济转型升级”,与现场的与会嘉宾、师生们分享了自己的观点,认为营改增,是近几年税收改革领域的重头戏,也是推进供给侧结构性改革的重要举措。首先,他回顾了我国全面推开营改增的基本情况,认为这是中央作出的正确决策,对推进经济转型升级意义重大。增值税具有三大特点(一是增值额课征,税不重征;二是普遍征收,环环相扣,有效防止偷漏税;三是税收中性,促进经济增长发挥了重要作用),我国自1979年引入增值税后,在实施过程中得以不断发展与改革,是一个比较先进科学的制度,也是一个不断完善发展的税收制度。

  周广仁主任认为,全面推开营改增改革,是推进供给侧结构性改革的重要措施。第一,是加快现代服务业发展的需要,有利于减轻服务业税收负担、扩大外部需求、促进服务业贸易出口。第二,是促进第二产业转型升级的需求,能够促进主辅分离、加快科技创新发展、促进去库存扩投资。第三,是减轻企业税收负担的需要。一使小规模试点纳税人实现全面减税,二使试点增值税一般纳税人税负总体降低,三使原增值税一般纳税人税负下降。

  周广仁主任回顾了浙江省从2013年开始试点到2016年的营改增减税情况,认为营改增减轻了企业负担,振兴了第三产业,促进了第二产业的转型升级。在推进供给侧结构性改革,特别是降低杠杆方面,营改增有重要的积极作用。

  武汉大学卢洪友教授提出,供给侧结构性改革需审慎使用财政政策。卢洪友教授首先从我国长期的短缺经济何以变成当前产能过剩的问题谈起,认为当前的主要矛盾是私人物品过剩,而非公共物品并没有过剩,伴随着城镇化进程,还需进一步均等化、提升供给水平。同时,私人物品的过剩也不是绝对的,主要集中在低端、技术不够密集(或技术门槛较低)的产品领域,在政府无序竞争、市场无序竞争的环境下,产生了结构性过剩问题。而私人物品中的高端产品仍然是供给不足的。他认为其中的原因有三:一是中国工业化进程有其特殊性。前三次工业革命,中国都错过了,早年实行的是计划经济,不能全面、可持续、大规模地推进工业化,直到第四次工业革命(伴随着互联网技术的兴起),中国才有参与。对于前三次工业革命带来的冲击,别的国家是在缓慢消化的,但是我国改革开放迄今不过40年,还不及消化一次革命冲击所需的长周期。因此,中国工业化进程的特殊性导致了矛盾叠加的特殊性,资金、资源都会出现短缺。第二,尽管中国的改革也是渐进性的,但是无序的竞争(市场的无序竞争加上政府的无序竞争)就会伴生出一系列的矛盾。产权、信用等一系列市场经济基础制度在此过程中应得以渐进性地完善,而中国是在不断摸索中前进。各级地方政府在此过程中还在争消费品市场、争技术、争资金、争人才,各种无序竞争起到了推波助澜的作用。 如十二五期间,15个省把钢铁、煤炭作为该省的重要产业,这势必会导致产能过剩,供给结构就无法适应现代市场的需求。

  面对这样的工业化进程,叠加式矛盾,财政如何解决?卢洪友教授提出:短期治标,长期治本。在短期,财政应着力于“一降一补”。“降”,即宏观税费负担率有下调的空间,降税费与促公平并行。“补”,补短板,应充分发挥财政的积极作用,适应新变化,优化财政支出结构。在长期,必须要改变财政制度,要从财政宏观调控转变为国家治理,不能光盯着经济增长,还要从方式上进行转换,让市场在资源配置中起主要作用,构造一个规范、公平、透明的机制,为各经济主体的长期运行提供良好的制度基础。

  北京大学刘怡教授从税制角度谈制造业竞争力问题。她首先例举了美国税制改革方案,简要介绍了美国企业所得税的结构性改革、基于消费地的先进流量税等改革内容。认为美国的税改实质是将联邦企业所得税转较高的累进税率变为较低的单一税率(20%),所有经营投资可在当期全额税前扣除,没有费用的概念,是一项非常大胆的税制改革,旨在提升企业的国际竞争力。这对于中国有何借鉴意义呢?刘怡教授认为,中国的所得税也可以搞退税改革。与美国税制不同(美国的增值税是在产品进入流通环节才开始征收),中国大量的增值税在产品还没面市的时候就已经开始征税了。比如创新初创阶段的企业就会因此积压大量的资金,如果产品没有研发成功,或者是处于库存状态,企业代付的增值税就会变成企业真实的税收,进而弱化中国制造业企业的竞争力。不过,在此改革过程中,要处理好各级政府间的利益分配也是一个很复杂的问题。

  上海财经大学的付文林教授从供给侧改革的经济背景出发,分析了供给侧改革与供给经济学的异同,进而谈及他对供给侧改革中的财税政策、财政风险、供给侧与需求侧的协调等问题的看法。他认为,中国经济保增长,不仅要扩大内需,更重要的是纠偏。要对产能过剩、创新能力不足等问题有一个系统性的解决方案,即对供给侧进行结构性的改革。供给侧改革中,减税政策是突破口,但不应该是重点。当然,在美英等国际减税浪潮下,中国的企业和居民税负必然会有一个不断下降的趋势。但是在未来,减税会慢慢淡化,不是最重要的点。供给侧改革的核心是要加强经济运行中的均衡,让富裕起来的中国人有地方花钱。过去主要是通过房地产消化,但其风险越来越大,负面影响越来越大,对实体经济的伤害很大,已严重制约了实体经济的发展。供给侧改革与供给学派经济学之所以显著不同,在于供给侧改革强调政策的作用方向,而不仅仅是要增加供给的问题。“三去一降一补”有些并非是传统意义上的供给问题。他认为,关于“三去一降一补”,目前围绕着税收、社保等财政收入层面的讨论比较多,而财政支出政策的针对性关注相对较少。而事实上,营商环境、人力资源积累、小微科技企业的创新激励等,财政支出政策往往更有针对性。他认为,减税的空间并不大,有发债的能力或潜力的,还是集中在经济比较发达的地区。基于这样的判断,还是要从财政支出方面作针对性的安排更为合适。另外,供给侧改革的关键始终是经济运行的质量,企业竞争力依赖于改进企业的创新能力和创新积极性,企业的活跃度高了,各类供给侧方面的矛盾才能够逐步化解。供给侧改革,本质上是产业结构升级,因此科技创新能力必须要提升。同时,他提出,供给侧结构性改革必然会带来政府债务扩张问题。地方政府的筹资能力是很“强大”的,不能仅仅通过赤字率、债务负担率、债务依存度、偿债率等政府会计指标来评价,所以中国的财政扩张可以力度大一些,若中央政府能多承担一些债务风险的话,采取政府债务扩张可能是一个好途径,但其中还有很多细的问题要处理。最后,他认为,供给侧结构性改革要实现供求关系新的动态均衡。财税政策要注意度的把握,不能割裂供需关系,要切实改善居民的收入水平,切实提升居民的消费能力。

  中央财经大学财政税务学院院长白彦锋教授把我国的税制改革比喻成一个“棋局”,与大家分享了如何下好中国税制改革这盘“好棋”的观点。他把增值税和企业所得税比喻为我国现行税制当中的“双路车”,威力巨大;消费税比作“连环炮”,对于中央税、宏观调控作用导向明显;“个人所得税”因其调节作用一直不够明显而被喻为“卧槽马”;环境保护税则被视为“防守相”,意义在于对生态环境保护的防守,解决企业生产对环境的负外部性问题。房产税是“过河卒”,这是一个很容易被忽视的税种(2016年仅2221亿元,占总税收收入的1.7%),但它关系到千家万户和国计民生,特别是我国目前正在推进房地产税改革,一旦房产税过河变成了房地产税,就无人再敢忽视了。除以上明星税种之外,其他零星税种一起作用,构成了这一整盘“棋局”。此外,白彦锋教授还就贸易顺差与环境保护问题谈了一些自己的看法。他认为,西方国家提出“国际贸易再平衡”的同时,我们要提出“生态环境再平衡”。出口退税力度在进一步加大,但同时本土生产的负外部性也在加强。贸易形势实际上是在为他人做嫁衣。尽管贸易顺差了,但生态也在恶化,本国居民为此承受着沉重的代价。未来,要从贸易顺差导向过度到输出资本、输出技术、输出知识产权、输出管理模式的高级阶段。

  浙江大学方红生教授主要就“中国财政收入集权过高吗?”这一问题做出回答。方教授等人关注再分配过程,基于现有文献,提出了名义、真实、净集权三个维度的财政收入集权的概念。并基于一系列实际数据,发现五大典型事实,从而对中国财政收入集权过高说提出了严重质疑。第一,以预算内名义集权指标衡量中央集权程度的传统方法大大高估了中国财政收入集权的程度。第二,虽然分税制改革后的预算内名义集权大大高于1990-1993年间的财政包干时期的名义集权,但是预算内真实集权和净集权则明显低于前期。第三,三个维度的财政收入集权,在2007年后都表现出显著的下降趋势。第四,从国际可比的角度看,无论用哪一个维度的集权指标来测算,中国都是财政集权程度最低的国家。第五,从作为改革风向标的名义集权来看,全球有高达89%的国家的名义集权程度是在60%以上。因此,方红生教授认为,无论是哪个指标来看,都表明中国是一个分权过度的国家。

  浙江省地方税务局科研处林森副处长从供给侧结构性改革中财税政策的原则、目标、要求和具体措施等四个方面分享了他的观点。坚持三个原则:一要遵循经济规律(价值规律、供求规律、竞争规律等),使得政策的出台符合经济规律;二要遵循社会规律(动态发展的过程),要根据各区域不同时期不同特点做微调,允许地方有所创新;三要遵循自然规律(“两山”理论),实现人与自然和谐共处。具体的目标:“三去一降一补”,这综合概括了当前社会发展的五大要求。每个时期有不同的矛盾,现在的突出矛盾集中在这五个方面,因此财税政策制定方面也要以此为目标。具体要求:一要有可操作性;二要经济与社会相协调,充分考虑社会公平问题;三是财税政策要与其他的社会政策相配合,不能动物拉车,各拉各的。四要创新与规范并重,在税收征管、政策制定时要不断地运用新技术、新思路、新方法。具体举措:第一,降低企业所得税税率,若参照OECD国家的企业所得税税率中位数水平,将税率降到20%,浙江省会减税100多亿的税收收入,按照现行体制地方财政需承受40多亿的负担,目前浙江省的财力完全可以承担,因此我们可以有所作为。第二,从结构上着力。如土地使用税和企业所得税,都可以进行结构性调整。第三,财政与税收的配合。财政对初创企业做好引导和扶持。初创企业没有产生利润,所以需要财政的引导基金去引导,还需要一定的扶持资金加以扶持,在运营之后,财政退出,税收政策跟进。在时间上、环节上,财政和税收发挥不同的作用。第四,要保住底线。社保费要地税来征,因此有责任督促企业织好社保安全网。第五,运用好互联网技术,对企业发展做好调研,不要急于征税。

  中央财大汪昊副教授围绕公共产品的供给侧结构性改革问题,从对供给侧结构性改革的含义的解读开始,分别就私人产品和公共产品的供给侧结构性改革进行分析,指出在现行财政压力下,需进一步推进改革,一要分清公共产品还是私人产品(如供暖、共享自行车),厘清政府作用边界;二要分清政府供给、政府生产、政府购买,由政府提供不一定等于需要政府生产,可以考虑私人生产、政府购买的方式。进一步,他还分析了两类产品供给的关系,认为在资源一定的情况下,两类产品存在竞争关系,此消彼长。但同时供给侧改革中公共产品与私人产品也应并举,要使得劳动、资本、土地等要素从低生产率转向高生产率,并最终提高全要素生产率,进而提高中国经济增长质量。此外还需推进公共领域的改革,有利于释放出生产要素,使两部门的效率均提高。

  中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺教授给大家提出了两个问题,一是供给侧结构性改革要解决什么问题?二是财税政策并非“万能论”,供给侧结构性改革中财税政策能起多大作用?郭教授认为,“新常态”有三核心概念,即速度(降速)、结构(转型升级)、驱动力(创新驱动)。但如果说6.5%的增速是中速的话,那为何还要说当前的中国经济处于低迷状态呢?此外,郭教授也指出,现下很多地方政府推进供给侧改革过于急功近利,虽然见效快,但潜在的问题很多。例如“去库存”,主要是解决房地产的积压问题。但现下房产库存下来的同时,房价却在翻番,为此老百姓付出的代价是惨痛的,可能也是政府没有意料的。再者,公共产品到底由谁提供?一定要处理好资金来源与利益分配的问题。另一方面,推进供给侧结构性改革,一边要减税,一边要增加公共产品供给,地方政府势必会出现资金缺口,就得借债,欧洲国家就给我们一个前景预示了。因此,郭教授强调,供给侧改革是一个长期的事儿,不能太着急。再者,如何更有针对性?郭教授认为,要用财税政策来推进供给侧结构性改革的话,减税方面最有用的就是降企业所得税。社保费降1个点,杯水车薪,降5个点,企业有感觉了,但是养老口的缺就无法填补了。企业所得税从25%降到18%或者15%,企业会真的感觉到负担减轻。也就是说,降流转税,只能提高产品竞争力,但对税负没有太大作用,唯有从企业所得税身上入手。

  哈尔滨商业大学原党委书记曲振涛教授很赞同其他专家们的意见,指出当前我国经济处于三期矛盾叠加期,地方政府寅吃卯粮问题很严重,中央转移支付对于地方来说是微不足道的。因此,要宏观地发挥财政作用。同时,创新驱动也得从宏观层面来考虑,要从长期的视角来看。我国的规律与世界一样,一是利益驱动,二是科技的驱动。离开了利益,就是离开了人,所有的改革都无从谈起。未来世界的经济发展,要靠美国和欧洲的高科技、以及中国的城镇化。中国对于世界发展的贡献重大,因为经济体量巨大。那么中国经济还有没有救了?曲教授认为,如果农地不流转,绿水青山、有机农产品都无法实现。只有利益机制和惩罚机制连成串地出现,才能使改革有实效。

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