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贾康:十九大以后的财税改革与地方债化解

2018-04-30 17:57 来源:光明网 
2018-04-30 17:57:00来源:光明网作者:责任编辑:刘超

贾康:十九大以后的财税改革与地方债化解

华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长 贾康

  4月28日,由孙冶方经济科学基金会、浙江财经大学联合举办的第二届中国经济学家高端论坛在杭州隆重举行。论坛的主题为经济高质量发展:内涵与动力。财政部财政科学研究所原所长贾康出席并演讲。他表示要从四个层面深入理解十九大的基本精神,在十九大精神的指导下完善财税配套改革。理顺财政体制,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系被提到最重要的位置。健全地方税体系,合理配置好地方税基,使地方政府的事权和财力相匹配。对于与地方政府隐性债务相关的PPP项目,防范风险要做到“堵不如疏”。

  以下为演讲实录:

  很荣幸应邀参与此次的高峰论坛,借此机会我谈一下作为研究者怎样领会十九大的基本精神以及十九大之后深化财税配套改革的基本思路。并且就如何化解地方债问题谈一谈我个人的基本看法。

  我想从四个层面领会党的十九大精神。作为最高决策层指导全局和现代化短期向中长期衔接的大政方针,首先是有一个对于我们现代化推进过程中历史方位的新判断,以及与之相匹配的新的思想指南。我们按照中央的十九大报告所形成的这样一个概念提炼,要明确认识到在经过“站起来”“富起来”时代以后,我们现在面对的是要完成民族伟大复兴,实现“强起来”历史飞跃的新时代。而在这个新时代,我们的思想指南,作为马克思主义中国化的最新成果,党和人民实践经验和集体智慧的结晶,全称表述为“习近平新时代中国特色社会主义思想”。

  在宏伟目标导向下,十九大非常明确地做了新的“两步走”规划,即在2035年要基本建成社会主义现代化,到2050年要建成现代化强国。目标导向要结合问题导向。新时代必须处理好问题导向,化解社会主要矛盾。十九大报告给出了关于社会主要矛盾的新描述,即社会主要矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活的需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾”,这样关于社会主要矛盾的认识,我认为它是我们推进社会主义现代化事业,指导全局性工作的一个理论支柱。这是按照马克思主义基本原理掌握社会发展变化的基本矛盾,并且结合我们新时代的现实情况,落到具体怎么样化解矛盾的思维切入点上。

  人民美好生活的需要在不断提出现实的要求。怎么满足它?不充分的问题中央已经意识到了,而最关键的矛盾主要方面是结构上的不平衡,不平衡带出的不充分必须以结构优化来克服,那么它显然涉及从制度结构的优化到整个供给体系里的产业结构、区域结构、收入分配结构等种种结构问题的优化。这样一个社会主要矛盾认识又进一步使我们明确,要构建社会主义现代化的经济体系,就必须以供给侧结构性改革为主线。这是在十九大之前中央已经将它提到战略方针高度的一个非常重要的表述。十九大之后强调的主线,我们认为它就是要以结构优化作为矛盾主要方面,去对应推进改革深水区的攻坚克难的制度创新,优化制度结构,由制度创新带出科技创新、管理创新。打造新的动力源去对冲经济发展过程中经历高速发展之后表现出来的下行趋势,从而实现高质量的升级版发展。这种升级版的发展要可持续地对接到小康社会以后,还要越过中等收入陷阱,还要实现基本建设社会主义现代化。关于新动力体系,一定要落实到中央特别强调的“全要素生产率”这个学术性的概念里。

  在强调这些关于新时代、不平衡、供给侧结构性改革的表述后,我要特别强调中央还有关于变化中不变的两个非常重要的判断,就是我们的基本国情仍然是社会主义的初级阶段,我国依然是世界上最大的发展中国家。未来几十年我们一定是在社会主义初级阶段这样的一个基本国情的情况之下,从世界上最大的发展经济体,争取能够和平发展、和平崛起,进入发达国家的行列。

  我在做这样一些十九大精神的理解领会之后,接着想谈一下自己怎么认识十九大精神指导下的财税配套改革。十九大报告对财税配套改革提出了明确要求,要加快建立现代化财税制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,建立全面、规范、透明、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理,深化税务制度改革,健全地方政府体系。我认为可以从几个方面来把握中央精神的基本要义。

  首先,实际上在决策层来看,原来部署的财税配套改革三大任务的排序有必须做出调整。现在放在首位的应该是原来排在第三位的理顺财政体制,因为一开始就强调了现代化财政制度必须落在权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系上。现在继续强调了原来摆在第一位的预算改革的重要性,并且把重心放到了全面实施绩效管理上,这显然对于深化财税配套改革方面提出艰巨的任务和挑战。全面绩效管理,它的内在逻辑也是要最终落实到绩效预算的形式,和预算审计相匹配的审计系统也一定要以绩效审计为中心、为重要的工作主线。这当然符合财税配套改革所要求的优化公共资源配置,使公共利益最大化的改革目标。

  其次,关于税制改革的任务。现在在强调深化税制改革的基础上,特别强调了健全地方税体系。1994年财税配套改革,形成以分税制为基础的分级财政框架,到现在为止,中央和省还维持了基本的分税制的实质内容,但是共享税的比重已经非常高。省以下的体制,即使在沿海发达地方,省以下并没有进入分税制状态。它不能进入分税制的状态需要有全面、细致的分析,但是最简单地说,技术上来看就是层级太多,省以下四个层级,不到二十种的税怎么分?实际情况,省以下也没有像样的地方税体系。中央现在所说的健全地方税体制,我们觉得要结合浙江经验所说的扁平化,省直管县。首先从财政方面做到扁平化,省下面把市和县放在一个层级上,而乡镇这一级一般情况下不再作为财政的实体层级,由原来的5级分税变成了3级。地方税体系匹配到省和市县这个层级上,合理的配好税基,这样才能真正使全中国各地,包括最欠发达的地方,地方政府也能够使自己的事权和财力相对应,可用的财力和事权的履行相匹配,这是我们必须追求的财税配套改革服务于全局长治久安目标的基本方向。

  回顾一下我们已经做的事情,税制改革已经推出了三项工作,即营改增、环境费改税,以及现在还在进一步扩大的资源税改革。另外的三项今年的两会有重要的信号,其中的两项直接税要加快立法了,一是个人税,二是房地产税。当然还有消费税,现在有关管理部门的信息始终不清晰,我们还在拭目以待,消费税的改革也是势在必行。是不是有可能把原来生产环节征收的税,尽可能推到后面的销售环节征收,把财力变成地方的财源。中央、地方在营改增以后,现在过渡性所说的2-3年的增值税对半分,绝对不是长久之计。我们过去增值税只有1/4归地方政府的时候,已经在反复说它造成地方政府职能的扭曲。只要在政府辖区内建成的企业,盈利不盈利没有关系,一开工就有流转,就有流转额带来的增值税收入,这样对于地方政府是一种利益调节。地方政府如果预期这样的对半分可以长期化的话,它行为扭曲会更严重,我们作为研究者对此是不可讳言。一定要找到新的出路,一定要实质性推动地方税体系的构建。这些我认为都是我们需要进一步结合十九大精神,在实际财税改革过程中去找到供给侧结构性改革下的解决方案。

  顺便说一下,大家也一定会关注的地方债问题。在本来预算法修订以后,已经有了“开前门堵后门”、“修围墙治存量”这样一个很好的新制度框架。为什么最近一段时间从中央层面到管理部门,到方方面面,又都特别看重地方债的问题,显然大家在担心隐性地方债卷土重来。我观察,官方正式宣布的2017年地方债的存量余额为16.47万亿,和82亿以上的GDP相比,充其量就是20%而已,加上中央层级的国债余额,我们整个公共部门的债务率,负债水平不到40%。为什么这么看重债务风险?显然是一般人认为这16.47万亿以外,还有很多隐性的负债。很多人把它对应到了现在还在发展中的PPP,认为PPP和隐性地方债关系密切。我觉得要意识到事物的发展是波浪式的,在PPP有了几年的大发展之后,确实需要稳一稳,强调规范性的发展。当然对规范性要落实在法制化、专业化、阳光化上。在推进规范化发展的进程中,我觉得当下第一要和地方层面、企业层面的同志说清楚,中央的态度、管理部门的态度,绝对不是有人所说的将PPP叫停,我们是要稳一稳,做一些清理,使之更加规范化。财政部刚刚印发了规范PPP的指导文件,国家发改委在加强管理的过程中发文要积极鼓励民营企业参与PPP,交通运输部门发文要在交通运输基础设施方面大力推进PPP机制创新,这些都是完整考虑了中央层面的态度。

  在防范风险,争取健康可持续发展过程中,我要再次强调“堵不如疏”的概念,一味地堵在实际中往往不能解决问题。在注意防范风险的时候,一是不能把所有的风险点看成它必然要成为系统性风险,中央所说的防范系统性风险,并不要求对所有可能的风险死死按住,什么都不做,这不是中央的精神。再一个,有必要规范化的堵的同时,要努力疏。行业发展中的疏,我想结合一些有关部门担心的问题,简单地勾画一下自己的认识。比如说PPP的明股实债,它就涉及到社会资本的回购问题,这在规则上当然是不允许的,但是我们堵住这个不规范操作的同时,进一步打开股权操作的交易平台这个空间,这就是疏。在上海、天津已经正式成立了金融资产交易所,主要是对应到PPP的类固定收益资产,必然要以股权交易为通道,我们必须在这方面进一步规范它。在保底和预期保底方面不能划等号,你直接规定的保底条款是违规的,但是PPP必然要把它做成在比较高标准、法制化的条件下,参与的企业方、社会方有保底的预期,在相信法治的情况下自愿签字,与政府做30年、50年甚至更长时间的合作。这样的预期保底需要我们的法治,需要我们的专业化水平,这个要做的工作是非常重要的。还有比如PPP资产负债表,我认为是研究者必须研究的非常重要的技术性问题,我不认同有些人认为地方政府和PPP的负债要完全撇清干系的看法,既然是地方政府和企业是一起来做这个项目的投融资,不可能在地方政府方面完全没有负债的问题。现在已经规范化的所谓可行性缺口补贴,可以纳入三年的财政预算的规划滚动执行,那可以不算负债,三年以后,剩下的27年甚至47年,那整个PPP生命周期里的可行性缺口补贴是什么?显然政府方面的负债,国际上已经在积极探讨资产负债表的准则,我们的专业团队研究者也应该在这方面有积极参与,中国以后在PPP中,应该在PPP里的资产负债表和参与准则制度方面做出中国的贡献。

  谢谢大家!

  (整理:丁建福)

[责任编辑:刘超]

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