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作者：北京大学经济学院副院长、教授 张辉
今年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，亦是“十四五”规划布局之年。面对新冠肺炎疫情带来的多重不确定性，党和政府综合研判、审时度势，调整发展目标，始终坚持以人民为中心的发展思想，不以经济增速为“第一指挥棒”，着力优先稳就业保民生。李克强总理在政府工作报告中强调，“六保”是今年“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社会夯实基础。
唯有牢筑“保”的底线，才能维护“稳”的大局，以此谋求“进”的未来。具体来说，即以民生需求为导向，守住粮食安全、扶贫攻坚等底线；稳住就业、物价、市场微观主体等基本面；加快创新创业与“新型基础设施”等建设，谋划未来，为经济转型升级奠定坚实基础。在政策上注意财政政策与货币政策的组合使用，不断加强财政政策的精准性，提高货币政策的稳健性，保障金融体系的健康，使得政策效果能够直达受疫情冲击比较大的基层和一线，切实提升企业的发展活力和改善居民社会福利。
一、疫情冲击下，以民生为导向守住底线
受全球性疫情冲击影响，国际国内经济社会发展面临着前所未有、难以估量的风险挑战。在不确定性显著增强的环境大势下，今年政府工作报告处处彰显民生需求的发展导向作用，突出底线思维的重要战略地位。一是要保障粮食安全。报告明确着力抓好农业生产，稳定粮食播种面积和产量。多年来我国在工业化、城镇化进程中，始终坚守“耕地红线”不能动。在疫情导致多国限制粮食出口的背景下，我国能够保持三大谷物自给率达95%以上，中央储备粮库存可满足一年需求，把14亿中国人的饭碗牢牢端在自己的手上。二是要筑牢实体经济。我国自新中国成立后坚持“独立自主、自力更生”的原则，打造出门类齐全的现代工业体系，为举国抗疫提供了坚实物质保障。病毒肆虐严重影响了实体经济的常态运营。报告指出要创新直达实体经济的货币政策工具等。增强金融系统对实体经济的支持力度，维护好国民经济的根基和命脉。三是要畅通物流体系。当疫情使得正常生产生活被按下“暂停键”，便捷高效的物流体系就成为打通经济运转的关键力量。通过优化重组网络，整合调配资源，创新业态模式等多种方式提升物流服务质量，才能为稳定产业链供应链保驾护航。四是要防范系统风险。报告认为金融等领域风险有所积聚。新冠肺炎疫情在国内的突然暴发，引起供给与需求的双向骤停，带来中小微企业贷款不良率的上升。而新冠肺炎疫情在国际的快速蔓延，诱发金融风险与实体风险叠加共振。必须加强重大风险防控，坚决守住不发生系统性风险的底线。五是确保脱贫攻坚成果。全面建成小康社会是我们党向全国人民做出的庄严承诺。报告强调确保剩余贫困人口全部脱贫，健全和执行好返贫人口监测帮扶机制，巩固脱贫成果。在农村托底贫困，在城镇落实就业，就真正兜住了人民的“钱袋子”，形成对民生的坚实保障，维护社会稳定运行。
二、多措并举，稳住经济基本面
鉴于全球疫情发展态势尚不明朗，国际经贸不确定性显著增强，今年政府工作报告没有设定全年经济增速具体目标，而是集中精力抓好就业、物价、国际收支均衡等，以此稳住经济基本面。在就业保障方面，要求城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右。市场微观主体是实现就业的主要载体。需要加大减税降费力度、降低企业生产经营成本、强化金融支持，帮助企业活下来，以此保障就业岗位存量；需要推动深化改革，增强企业活力，以此促进就业岗位增量；需要增强职业技能培训，化人口红利为人才红利，以此提升劳动者技能与就业岗位的匹配度。以保市场主体来保居民就业，以保居民就业来保基本民生，从而增进消费能力，进而拉动经济增长，实现国内经济供需良性循环。在物价稳定方面，预期居民消费价格涨幅控制在3.5%左右，相较于去年2.9%的涨幅略有提高，体现出受疫情影响，政策对冲下的合理考量。短期内，供给曲线与需求曲线存在异动，会引发通胀与通缩的双重压力，应保持密切监测分析。但多年来，我国基本消费品供给保障水平稳定，形成居民消费价格指数总体平稳的牢固基础，预期目标会平稳实现。在国际收支均衡方面，推进更高水平对外开放，强调进出口促稳提质。新冠肺炎疫情的暴发，一定程度上加深了“逆全球化”形势。我国必须以更大程度、更高水平开放的姿态，积极合理利用外资，提升质量稳定外贸。高质量共建“一带一路”，以互利共赢的方式，与世界各国建立起牢固的利益纽带，构建广泛利益共同体，维护多边贸易体制，抵御逆全球化风险。
在宏观政策安排上注意财政政策与货币政策的组合使用，不断加强财政政策的精准性，提高货币政策的稳健性，保障金融体系的健康，使得政策效果能够直达受疫情冲击比较大的基层和一线，切实提升企业的发展活力和改善居民社会福利。财政政策相较于货币政策，由于一般不受传导机制和预期等因素影响，政策效果更加直接和精准，作用立竿见影、直达基层、普惠于民。基于此，实施更加积极有为的财政政策，报告明确今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。提高政府财政赤字率，说明我国特别是中央财政赤字水平处于警戒线以下，有一定政策空间。2万亿全部直达地方，说明政策目标以民生需求为导向，即时直达受疫情冲击比较大的基层和一线，直接普惠于民于企。货币政策相对于财政政策，由于受到金融体系、市场预期和传导机制等的影响，政策效果一般会有一定滞后性和不确定性。实施更加灵活适度的货币政策，要求在保障信贷投放总量的基础上，向中小微企业，向实体经济领域倾斜。
为了确保政策执行到位和提高政策的执行效率，报告特别强调要发挥地方政府的积极作用，今年新增财政赤字与抗疫特别国债共计2万亿元全部转移给地方，拟安排地方政府专项债券较去年增加1.6万亿元，有效缓解地方因减税降费、责任加剧而造成的财政收支矛盾，充分激发协调地方经济发展的主导力量。
三、后疫情时代，以“两新一重”建设谋划未来
应对经济下行压力叠加疫情负面冲击，必须超前布局准备，化危为机，谋求转型发展。今年政府工作报告中开创性地提出了“两新一重”建设，体现出一种以民生为导向，立足长远发展，支撑扩大内需的重大战略举措。加强新型基础设施建设，助力产业转型升级。每一轮技术革命都伴随着生产方式的变革，势必推动相关基础设施的更新换代，引发全产业链技术进步，加速产业红利释放，带来新产业、新产能爆发式增长。而“新基建”正是面向新一代信息技术，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，有助于增进各区域各领域间生产生活的互联互通，催生行业融合创新，造就新型就业岗位，激发广泛消费需求，成为拉动未来经济增长的新引擎、新动力。加强新型城镇化建设，满足人民多重需求。接纳安置好农民工等流动人口，顾及照料好老城区既有市民，因地施策，补齐我国在快速城镇化进程中，就业、入学、住房、医疗等公共服务领域的短板和缺口，让广大人民群众都能共享发展红利，促进经济良性循环和社会协调发展。加强交通、水利等重大工程建设，持续发挥投资效能。“新基建”一般在短期内较难大规模拉动经济，与此对应，传统基建稳定生产体系，保障基本民生的基础地位则更为凸显。在建设中强调引入市场化机制，平等竞争，择优而建，补齐短板，改造升级，为新型基础设施建设、新型城镇化建设贡献托举力量。“两新一重”建设在短期内能稳就业、促增长、惠民生，在中长期则能调结构、增供给、扩需求、注动能。既是后疫情时代扩大有效投资的重要抓手，亦是社会主义新征程成就宏伟蓝图的谋篇布局。
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