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埃里克·马斯金:PPP—政府与企业合作机制

来源:光明网2019-04-29 13:02

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【2019年4月27日,政府与市场经济学国际学会成立大会暨首届政府与市场经济学国际年会在清华大学蒙民伟音乐厅召开。本文为埃里克·马斯金教授的大会上的主旨演讲,根据现场录音整理,未经演讲者审定。】

埃里克·马斯金:

大家早上好!很高兴回到清华大学的校园,这是我的第二故乡,很高兴参与刚才说的两个机构,中国经济思想与实践研究院,还有今天首发的政府与市场经济学国际学会,这两个机构工作的参与,我都非常兴奋。能够来做一些有益的事情。

  今天早上非常高兴,能够来跟各位去介绍政府和经济市场的关系,我可能会讲到PPP—政府与企业合作的机制,讲到PPP的时候,我们一般把它定义为是政府或者公有部门的机构,和私营部门建立的安排,然后由公共部门来选择是什么样的项目来做,一般来讲都是一个规模比较大的项目。然后再去建设开发和运营这样的一个项目,一般来讲私营机构的一个利润是来自于一部分政府的付款,还有一部分是来自于使用者的付费,这样一项安排在很多的部门,很多的国家都取得了成功,包括在中国。涉及到的行业包括有交通,还有像医疗、卫生、水务,甚至还有制药行业。

  在这个过程中如果有公立部门的参与,它的优势有一些,这些项目为什么要有公立部门参与,一般是比较大的项目,风险比较高,所以私营部门不愿意独自承担。有些也涉及到公共产品和服务的提供,我们都知道从基本的经济学理论来讲,公共产品它的供给并不是可以有效的通过市场来解决的,所以政府有他发挥作用的空间。

  在这个过程中,我们为什么要引入私营部门的参与者呢?因为参与这个项目的私营部门,一般来讲都有在这个行业项目上的专长,政府可能对他自己所想,所需,有一些想法,有一些考量,但是在开发或者是运营这样一些项目的过程中,可能缺乏相应的一些专业知识。讲到PPP的时候,我们不能说它就是一个简单的政府采购的项目,因为传统的这种安排里面,没有特定的原因说同样的私营企业在开发和运营两个阶段都要参与,有一些比较好的原因,就是为什么要选择两家不同的企业参与,在PPP或者是公私合营当中,我们可以看到建设和运营是打包在一起的。这种打包有利有弊,先说说弊端,最好的建设商或者是开发商,他不见得是最好的运营商,但是他也有一个众人皆知的好处,那就是说如果是同一家机构同时参与建设和运营,那么也就意味着他在建设阶段会前瞻性去考虑在运营阶段的一些成本问题。

  还有更有趣的优势,我稍晚会点到。在教科书中,在我们讨论PPP或者是公私合营合作的时候,假设政府机构是纯粹慈善性的,他们的使命是采取行动,将社会福利最大化,有的时候是这样,他们可能在第一阶段的时候,是比较好的估价方,一个良善的政府是代表着社会,但是它并不是一个单一的机构。比如说中国政府自己就不是一个完全单一的实体,首先是有中央政府,就是国家一级的政府,然后会有地方政府,省市一级的政府。因此不能够把一个政府简单看作的是一个单一的机构,实际上在中央政府和地方政府之间有的时候是有一些冲突的,比如说地方政府的领导人会比较感兴趣,要提升地方的民生和福祉,但是他也在经过方面表现超过其他的省市,你要提拔,必须在经济上有建树,你不能在经济发展上战胜其他的对手,你就很难得到提拔。所以有的时候地方政府的一些领导有一种动机,会做一些面子性质比较强的项目,可能在成本就会比较差,成本不会很节约。

  一个地方政府的领导人,他是负责选项目,他也要选执行项目的供应商,承包商,假设这个项目要有两个阶段来完成,第一个阶段大家都看得清清楚楚,但是到了第二阶段,这个成本不管是地方政府的领导,还是具体执行项目的承包商可能知道,也可能不知道。如果他比较知道,这个成本有可能会更高,有可能更低。如果他们不清楚的话,这里的不确定性就更大了。

  我们假想一下有一个项目它的成本比较低,或者成本是不定的,它在社会上是非常有价值的,但是一个高成本的项目,或许在社会上并没有那么大的意义,但是它对地方政府官员来说,它还有可能因为这个项目是一个面子工程,比较抓眼球,他就会通过这个项目,要做这个项目。所以你会发现到最后这个地方政府因为成本不那么确定,所以地方领导人这个项目比较抓人眼球,还是想做它,这就是风险。

  中央政府怎么来遏制这种高成本,高可见度的所谓面子工程,有两种情况,第一个就是承包商是不能够把这个项目的成本分担出去,和地方政府来加以分担。要么就是能分担,要么就是不能分担,无非就是两种,我们现在来看一下不能分担的情况。很显然这个承包商他拿到的这个合同应该定价是成本+,也就是说稍微要有一点点的利润空间。中央政府不希望地方政府来做这些高成本的面子工程,就会施加一些限制,就是在支出方面加以限制。他给的这个限定标杆,可以允许地方政府来做一些低成本的项目,但是做不了太高成本的项目,这样就可以成功把那些高成本的面子工程挤出去。这种做法当然是可以奏效的,但有的时候也会有误伤的情况,会把一些有价值的项目挤出去了。

  假设承包商可以和政府来分享资金上的风险,假设中央政府他对地方政府还是做了一个花费支出的上限,这个上限是和不确定性的成本预期基本上是吻合的,可能会高一点,可能会低一点,地方政府的领导就可以给出一个固定价格的合约,给这个承包商,基本上涵盖了他们预期当中的成本。如果这个成本是真的不确定的情况下,又希望能够盈利,承包商有的时候是会接受的。这样的情况下,中央政府就能够成功的会把真正高成本的项目挤出去,同时又能够保留成本不确定的项目,就是减少误伤的情况发生。

  PPP的一个额外的好处,就是这样一种打包,可以有效的降低未来运营的成本,把这两个阶段捆绑在一起,中央政府可以在实质上挤出那些高成本的项目,同时留下低成本和成本不确定的项目。要是采用这种传统的采购方法,就很难满足达到上述的目标。因为在成本能够被比较清晰的了解之前,这个企业就已经被排除出去了,也就是说在第二个阶段,这样的一种通过限制支出的方式,来挤出高成本项目的目标就没有办法达到。

  PPP公私合作可以说是一种非常天才的安排,它能够非常的成功满足多个政策目标,尤其是比如说是像中国政府这种并非是大一统,是由中央和地方政府构成的政府体系的多个政策目标的。我就讲到这里,谢谢!

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