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【实践新论】将生态基础设施纳入新基建

来源:光明网-理论频道2020-12-14 10:01

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  编者按:为进一步深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,推进用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作,把制度优势更好地转化为治理效能,中央网信办与光明日报社共同组织“实践新论”网上理论传播专栏,陆续在光明网推出系列理论稿件和新媒体作品,解析理论与实践之间的内在逻辑,敬请关注。

【实践新论】将生态基础设施纳入新基建

  自中央提出加快新型基础设施建设以来,各部门和地方推出新一轮基础设施投资计划,在补铁路、公路、机场等传统基础设施网络短板的同时,加快了5G基站、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等领域的新型基础设施建设进度。与传统基础设施建设相比,新基建的内涵更加丰富,涵盖范围更广,能够更好地推动中国经济转型升级。

  党的十八大以来,习近平总书记多次强调生态文明建设的重要性,指出生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。因此,笔者建议,将生态环境基础设施建设也纳入新基建体系,借势而为,促进新基建绿色化,进一步支撑美丽中国和生态文明建设,从而更好地统筹经济社会高质量发展与生态环境的高水平保护。

  将生态环境基础设施纳入新基建刻不容缓

  新基建是新发展方式下的社会公共先行资本。基础设施包括运输、电力、通讯、供水排污、水利、生态环境等所有基础产业和公用事业设施,构成经济社会发展的基础支撑,不仅限于支撑生产,还包括支撑生活(如供水)和生态(固体废物处理和污水处理)等,具有公共物品和准公共物品特性。新型基础设施相对传统基础设施而言,是未来一段时期支撑新发展方式所必需的体系化、智能化、绿色化的社会公共先行资本,因此,生态环境基础设施应当被包含于其中。

  绿色发展理念为生态环境基础设施纳入新基建提供了依据。中国经济发展主导要素已经由劳动力和资本转变为科技、信息及生态,经济高质量发展要求新基建亦随之具备智能化、数字化及绿色化特征。从绿色发展理念要求看,要统筹传统和新型基础设施发展,打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。生态环境新型基础设施包括传统基础设施绿色化改造(如新能源汽车充电桩)和传统生态基础设施智能化和数字化改造(如基于物联网技术的生活垃圾转运系统)。

  生态环境基础设施是可持续发展的重要支撑。联合国可持续发展目标(SDGs)旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决经济、社会和环境的可持续发展问题,这需要包括生态环境基础设施在内的基础设施体系系统支撑。其中的第九目标在三个方面凸显了生态环境基础设施的价值:建设优质、可靠、能抵御生态环境灾害的环境基础设施,避免灾害对经济社会发展造成严重制约;推进可持续工业化,提高资源能源使用效率,需更多采用绿色、低碳、清洁、循环的生产工艺,建设绿色产业基础设施和推进基础设施绿色化;建设绿色创新基础设施。

  生态环境基础设施是高质量发展的保障

  生态环境基础设施是经济社会可持续发展的基础支撑。交通基础设施助力原料商品流通、信息基础设施助力生产生活效率提升、能源基础设施助力物质和人员流动,都能产生直接的经济、社会效益,是经济社会可持续发展的基础支撑。生态环境基础设施为生产生活提供基础支撑和服务,使私人投资更有意愿、更有效率,产生环境、社会及经济综合效益,供给滞后会付出更高的代价,能提高社会发展的绿色竞争力和可持续发展能力。

  生态环境基础设施是长期高质量发展的保障。生态环境基础设施是美丽中国和生态文明建设的基石,是高质量发展的保障,有直接、广泛的社会效益、环境效益,也有经济效益。据测算,不考虑间接拉动效应,近十年环保投资对环保产业直接拉动系数为0.9。对标2035生态环境目标,我国生态环境基础设施投资预计至少需要十五年补短板,具备长周期固定资产投资加运维的拉动效应。

  生态环境基础设施投入是面向未来的无悔投资。生态环境与可持续发展在未来投资决策中的影响将越来越大。基础设施建设消耗大量资金、土地、资源环境、能源、设施设备、人力等要素,过量或过于超前,会带来成本及机会成本过高、使用率不高、产能过剩等负面影响。生态环境基础设施公益性强,始终处于严重供给不足的状态,是近中期基础设施补短板的重点,也是面向未来的无悔投资。

  生态环境基础设施建设的短板不容忽视

  新基建投资计划中生态环境基础设施份额较小。据不完全统计,各省公开公布2020年重点项目投资计划超过40万亿元。从已发行专项债的项目来看,包括大数据、新材料、新能源、生物医药、冷链物流等新基建,所占比重从去年的0.6%显著提升至2020年2月的14.8%;生态环境基础设施占比从去年的2.6%提升至2020年2月的6.9%,尽管提升4.3个百分点,但份额仍然较低。

  生态环境基础设施投资回报机制有待健全。生态环境基础设施建设以政府投资为主,收费机制不健全,难以发挥四两拨千斤作用。其对环保产业的贡献表现为直接拉动效应,但对经济增长的间接拉动效应不明显或不易识别。项目规划的系统性、科学性有待提升,可研、环评、能评、土地预审、规划用地许可等配套政策滞后,项目前期储备工作不足,造成落地性差,很难吸引社会资本投入。

  着力提高生态环境基础设施建设对经济增长的拉动作用

  践行生态文明理念,推动经济高质量发展,应将生态环境基础设施建设纳入新基建体系,引导各地在项目实施中提高生态环境基础设施份额,从资金筹措、经济拉动力提升、项目储备等方面抓落实:

  第一,增加生态环境基础设施投入在新基建投入中的占比。相关数据显示,2018年全国一般公共预算主要基建工程支出约2.09万亿。其中,城乡社区公共设施、保障性安居工程、交通设施、污染防治、水利工程占比分别为49.1%、17.7%、12.0%、11.7%、9.5%。基于财政收入增速放缓以及新冠肺炎疫情双重影响,财政对于基建大盘子投入增长空间有限。为实现生态文明和美丽中国建设目标,应强化基建投入向生态环境基础设施倾斜,为供给严重滞后的生态环境基础设施预留更大发展空间。数字基础设施应更多考虑以市场主体投入为主,政府投入为辅。鉴于财政基建投资主要依靠发行政府债券实现,建议地方在发行一般债券和专项债券时,确保用于生活污水和固废治理等生态环境基础设施的投资有较大增长。

  第二,提升生态环境基础设施对经济增长拉动作用。优美的生态环境对吸引人才、做强文化旅游产业、促进地区不动产增值和房产交易等均发挥重要作用。地方在招商项目和PPP项目谋划时,可以将生态环境基础设施建设与开发项目捆绑实施,让生态基建项目产生的环境效益为开发项目赢得经济溢出效益,同时由开发项目支付生态基建项目成本,实现整体效益最大化。同时,建议加强生态环境基础设施相关研究工作,提高决策、规划、实施水平。

  第三,加快推进生态环境基础设施项目储备工作。2018年资本形成总额对国内生产总值增长贡献率为41.5%,拉动GDP增长2.8个百分点。在经济增长乏力或者遇到类似新冠肺炎疫情等突发情况时,由于需求端难以快速引导激励,需要加大政府投资引导以促进经济增长和带动就业。新基建受到投资追捧反映了这种期待。在新基建政策的推动下,储备基础好的部门和领域,落地实施的项目和资金理应相对更多。为满足生态环境基础设施补短板的紧迫需求,建议有关管理部门指导地方根据国家、区域生态环境保护规划,制定生态环境基础设施建设与投融资计划,以生活污水和固体废物处置为重点,明确近五年的年度项目实施清单与资金筹措方案,提前做好近两年待实施项目的前期工作,并预留前期准备费用,组织专家开展科学论证,为又快又好推进生态环境基础设施建设争取宝贵时间和机遇。

  (作者:生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所副所长、副研究员 程亮,生态环境部环境规划院生态环境投资与产业综合研究所研究员 陈鹏)

  (漫画:张建辉)

  

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