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绿隔地区规划范围示意图
城市总体规划是城市发展的战略部署与具体安排，其中包含多项城市发展建设的前提条件与关键要点，而生态环境一直是北京城市总体规划中的重要内容。
早在1954年“改建与扩建北京市规划草案”中，就编写了绿化系统专章，提出建造大森林、扩展公园、建设防护和隔离绿带等内容，以形成一个绿化系统。到1958年城市总体规划方案中，进一步提出“把北京早日建成一个工业化的、园林化的、现代化的伟大社会主义首都”，以“分散的、集团式的”布局模式，为城市长远发展留出空间。
今天，良好的生态环境越来越成为人们评价城市发展水平，以及选择生活地点的重要因素。而深入分析北京市生态保护与城市规划的关系，可以发现两者从并行到交融，从生态是规划的具体内容，到生态影响规划范式，逐渐形成了具有首都特色的城市生态规划思想与技术体系。
本文聚焦北京市城市规划设计研究院（以下简称“北京市规划院”）在城市战略、总体规划等方面的工作，对改革开放以来，北京城市生态规划的产生背景、指导思想、技术要点，以及实施效果进行了回顾分析。
1978年-20世纪90年代
环境保护和建设的重要性在规划中逐渐强化
改革开放伊始，我国从立法、政策两个层面将环境保护提升为基本国策，同时强调城乡建设和环境建设的同步规划、实施和发展。1980年，中央书记处关于首都建设方针的“四项指示”，要求把北京建设成为优美、清洁、具有第一流水平的现代化城市。1982年编制的《北京城市建设总体规划方案》首次提出了环境保护这一重大专题内容，将“治山治水、绿化造林、防治污染、兴利除弊、提高环境质量”作为建设方针。其后，围绕大环境绿化建设、防风治沙、河湖整治、居民用煤等重点内容，开展了多项环境保护和建设任务。
20世纪80年代末，面对严峻的环境污染和生态退化问题，国外专家开始从系统性、整体性的视角审视城市发展和环境保护的关系，提出可持续发展理论1。1992年联合国通过了《里约环境与发展宣言》，同年我国政府发布了《中国21世纪人口、资源、环境与发展白皮书》，首次将可持续发展战略纳入经济和社会发展长远规划。
20世纪90年代初期，正值市场经济全面推进，增长主义在城乡规划思想中居于主导地位2，经济发展、城市建设空间的扩展成为规划的核心。但是从首都职能这一特殊定位出发，北京的规划提出了多维度城市发展目标的融合，并重点提出了环境保护与建设的对策措施，体现了可持续发展的要求。
1992年编制的《北京城市总体规划（1991年-2010年）》提出要实现经济、社会、环境效益的统一，促进城乡生态环境的良性循环。在专项规划中，提出了“大搞造林绿化、改善城市环境”的核心对策，重点强调了城市环境和绿化系统建设要求，包括全市、山区与平原、绿化隔离地区等的建设要求和指标，同时强调与“分散集团式”城市布局结合，建设高水平的城市绿化系统。
北京市域绿化规划图
这一阶段的城市规划，已经认识到经济、社会、环境发展之间的互动关系，提出了生态环境保护的目标要求，以及环境建设的若干重点，作为城市规划中专项规划的具体内容。
其中，水资源的保护与可持续利用逐渐成为核心要点，20世纪90年代末，从中央政府到社会各界，普遍认识到水资源是制约北京市经济社会发展的主要因素。
1999年，北京市政府成立由多个部门组成的“21世纪初期首都水资源可持续利用规划”领导小组。北京市规划院作为城市规划的牵头部门，与水利局、环保局、地矿局等单位共同参与了此项工作。规划提出了将保护水环境作为首都城市建设体系中的重要目标，以水资源与人口、经济、环境协调发展为原则，全面规划水资源的开发、利用、保护、与治理，对其后的城市规划产生了重要影响。
《21世纪初期首都水资源可持续利用规划总报告》封面
进入21世纪
借助绿色奥运契机，探索构建城市生态规划体系
在环境保护运动的影响下，国际奥林匹克赛事的组织更加强调申办城市在环保方面的计划和措施。1999年，国际奥委会制定《奥林匹克21世纪行动议程》，明确奥林匹克运动要全力推动全球可持续发展和环境保护事业。在此背景之下，2000年北京市在申办2008年夏季奥运会的报告中，提出了“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”三大理念。其中“绿色奥运”的目标是促进城市生态环境改善、加强区域生态服务功能、激励产业生态转型、提升社会生态文明等3。
北京市在奥运中心区选址、规划、建设过程中，吸取了悉尼奥运会的环境保护准则，包括保护生态多样性、节约能源、节约用水等4。北京市规划院在奥运行动总体规划、奥林匹克公园规划设计方案、奥运场馆雨洪利用导则等文件中，提出了将奥林匹克公园作为中轴线与山水融合的交点，以及保证城市生态质量的重要公共绿地。同时强调要加大再生水使用力度，加强雨洪综合利用，提出新建清河、北小河再生水厂。奥林匹克公园的景观补水全部来自再生水和收集的雨水，是北京首次大规模探索再生水利用与城市景观建设、生态环境保护相结合的实践案例。
奥林匹克公园总平面图
在筹办奥运会的过程中，北京市投入了大量资金进行环境改造和提升，包括打造资源节约和环境友好的产业基础、推动全社会节能降耗减排、加强大气和水污染治理、完善绿化环境等5。2005年底，北京市成立了“2008”环境建设指挥部及办公室，组织北京市规划院、中规院等单位编制了《北京市重点大街重点地区环境建设概念规划方案》，开展了街道环境整治、拆除建筑广告、多层楼房“平改坡”、建筑墙体和外立面改造等工程项目，北京的城市面貌得以焕然一新6。此外，自2001年开始统筹实施京津冀区域大气污染控制措施，加大治理力度，保障奥运会期间的空气质量。
在奥运会筹办和举办的过程中，将生态环境保护、可持续发展理念与城市建设的更多领域相结合，对北京城市发展产生了长期和深远的影响。而贯彻“绿色奥运”这一全民共同学习、理解奥林匹克精神的过程，也推动着规划工作者深入思考，如何将绿色奥运理念融入城市规划的各个层面，成为指导北京未来的发展纲领。
2002年开始，按照市委市政府的工作安排，北京市规划委员会组织中规院、北京市规划院、清华大学等单位，共同开展了空间发展战略研究、总体规划修编等工作。
2003年完成的《北京城市空间发展战略研究》中，提出了生态优先的思想，将绿色生态空间资源、水资源等作为城市空间发展和人口规模的判断依据，以及严格控制浅山区、结合山水格局实施国家公园战略的初步设想。这是北京市总规编制历程中，首次将生态环境保护要求作为城市发展的前置性条件。
实施国家公园战略示意图
2004年，北京市规划院联合中科院生态中心等单位，在《北京城市总体规划（2004年-2020年）》中整合了水、土、植物、能源等资源条件，综合分析了地质、生态等建设限制条件，首次单独编制了“综合生态规划”，从资源、人口、土地、环境四个维度，将生态规划的思想和技术要点，融入城市规划框架7。
在资源方面，通过对城市发展自然条件的认识，提出资源节约、保护与利用的策略，识别约束城市发展的关键要素。在人口方面，通过分析生态承载力，提出符合可持续发展目标的人口规模，弥补了以往规划中单纯以社会、经济发展为人口预测参数的不足。在土地利用方面，通过生态限制性分析，对空间发展提出分区限制策略，对未来发展用地提出建议。在环境方面，将生态观点纳入水、绿地环境和污染防治，并提出生态城市建设的环境指标。该项工作不仅构建了城市生态规划的总体框架和技术路线，也为其他城市生态规划研究提供了重要参考。
市域生态功能区划图
在总规工作的基础上，2005年由北京市规划委组织，北京市规划院联合15家科研机构和单位，共同开展了《北京市限建区规划（2006－2020年）》的编制工作。通过系统分析城市全域范围内水、绿、文、地、环5大专业组，16大类，56个限建要素，提出规划建设的六级限制分区。该项工作是国内首次综合系统的分析限建要素，针对非建设空间，提出城市扩展的刚性和弹性边界，是城市发展从“消极控制”向“积极保护”转变的标志性成果。该项目获得2008年度全国优秀工程勘察设计金奖，“禁止建设区”、“限制建设区”、“适宜建设区”3个条目纳入《城市规划基本术语标准》修订稿，具有里程碑意义。
这一阶段北京的城市规划和发展，在大气、水环境污染治理，以及绿化建设等方面提出了更加严格的要求；以资源保护和永续利用为前提，提出城市规模控制和空间布局建议，初步构建了城市生态规划的框架体系，提出了以限建要素分析为核心的关键技术。
与北京的探索类似，深圳、杭州、西安等主要城市也在2000年之后的总体规划层面开展了生态规划的实践，包括生态限制性分区、绿地系统和环境保护等内容，但大多数实践还没有脱离环境保护和污染防治的思想方法，缺乏区域和城乡统筹，没有真正体现生态规划的实质9。
这一时期北京城市发展进一步提速，人口规模超出预期以及城市建设对自然资源的侵占，也促使城市决策者和规划工作者进一步思考：如何使生态优先代替增长优先；将生态要求纳入各类专业专项内容；增强生态控制要素的刚性，使其真正发挥引导、调控城市发展的作用。
党的十八大以来
以生态文明为指导，贯穿城市规划与管理的全方位、全过程
2012年，党的十八大明确提出把生态文明建设融入 “五位一体”中国特色社会主义事业总体布局，并将其写入党章，提到前所未有的高度。2017年“绿水青山就是金山银山”的发展理念写入十九大报告，成为我党的重要执政理念之一。
这一阶段的北京城市规划，紧密围绕“四个中心”的首都城市战略定位，充分体现并坚决贯彻了生态优先和底线管控的思想，从空间格局、发展管控、重点指标、强化实施等方面，构建以生态保护为统领的，整合区域、城乡、部门以及发展目标的城市生态规划管理框架。
（一）将生态环境保护作为城市发展的重要目标和底线约束
为落实新时代中央对北京工作的要求，努力使首都的发展与实现“两个一百年”奋斗目标相适应，按照市委市政府的工作部署，2017年北京市规自委组织编制了《北京城市总体规划（2016年-2035年）》。规划中，生态环境保护与建设成为统领全局、协同区域和部门工作的关键指引，成为确定城市规模、空间布局、用地功能等核心内容的硬约束。
规划按照以水定人的要求，确定2300万人口总量上限。并在全国率先提出“减量”发展，实施人口和建设规模双控。按照保护要求确定区域功能，将西北部山区从“生态涵养发展区”调整为“生态涵养区”，成为首都发展的生态屏障。
在前期限建区规划的基础上，按照资源节约和生态保护优先的要求，不仅全面梳理全域限建要素，而且考虑到资源承载力和环境容量的硬约束，划定生态控制线和城市开发边界。首次提出到2020年生态控制区约占市域面积的73％，2050年将提高到80％以上。并将其落实到中微观层面的实施性规划，作为指导城市建设、拆违腾退的依据。提出各管控区产业功能、土地利用和生态修复要求。同步完成国土空间基础信息平台建设，实现全域空间管控和要素精准落地。
市域两线三区规划图
（二）将生态保护要求纳入专业专项规划，推动多领域协同发展
在绿化环境方面，北京市规划院整合全域绿色空间发展要求，编制了山区与浅山区保护规划、绿化隔离地区专项规划、园林绿化系统规划等。
在水资源节约和水环境保护方面，继续推进水资源与城市规划协调发展的相关研究，北京市规划院编制了《北京市节水型社会建设规划》、《基于海绵城市建设的地表径流规划控制策略研究》等。
在生物多样性保护方面，开展区域和城市中心区两个尺度的“基于生物多样性的生态网络构建研究”，利用大数据手段开展物种级别的调查，划定源地与廊道，构建生态网络，为改善和提升城市人居环境提供科学依据。
市域重要节点和重要生物廊道图
在节能减碳方面，2011年以来，北京市规划院聚焦“低碳城市规划”开展了系列研究工作，完成《北京城市低碳发展规划纲要》、《北京低碳城市规划核算体系及技术导则研究》等，开展了低碳产业、交通、建筑、碳汇、空间形态等13个相关专题研究，在国内率先系统量化城市规划端碳排放清单核算体系，分析空间规划的碳减排贡献，并提出低碳规划技术导则。
（三）城市生态向社会包容与和谐拓展，全面促进可持续发展
在生态城市规划和管理向着更深、更广方向发展的同时，规划工作者还在思考如何在生态保护与环境治理过程中，推进经济、社会和环境的协同发展，进一步实现全面可持续发展的要求。2016年的人居Ⅲ大会之后，北京市规划院追踪国际发展前沿，围绕包容发展、城市韧性等主题开展多项研究，包括《北京韧性城市发展规划纲要》、《促进北京城市公平与包容发展的规划对策研究》等。
2017年，北京市规划院联合北京建筑大学等单位和机构，开展了《基于街区诊断的大栅栏地区城市更新模式研究》工作，以大栅栏街区为样本、解剖麻雀，客观诊断老城平房区存在的现实问题，提出“社会性更新”的解决思路和实施对策，探索社会可持续和精细化治理相结合的治本之策。
基于现状路网可达性的多元POI覆盖度分析图
北京市规划院2020年完成的《北京市国土空间生态修复规划（2021-2035年）》中，不仅关注自然环境修复，更注重社会-经济-自然复合系统平衡状态的全面修复，不断优化空间结构和增加优质生态产品供给，满足人民群众对良好生态环境的新期待。
（四）强化生态环境保护的目标导向和考核机制，宜居城市建设取得实效
近年来，北京市在生态保护和修复、环境建设、发展质量等方面提出了更高的目标要求。历年的党代会和政府工作报告都将生态城市建设摆在突出位置，提出了清洁空气行动计划、河道水域治污行动、新一轮百万亩造林等重点任务。
北京市规划院牵头编制了《减量实施背景下首都高质量发展战略研究》、《北京市拆违腾退用地生态修复规划》、《温榆河公园控制性详细规划》、《促进人人健康的北京城市开放空间规划研究》等。
在实施过程中，将人口规模、用地减量、拆违腾退、环境治理等核心指标纳入地方政府的政策议程和考核指标，倒逼城市发展方式转型。逐步构建起“发展目标-规划指标-行动计划-考核评估”的城市生态规划管理框架。
近年来，北京市在大气、水污染治理，绿化环境建设等方面取得了突出成绩。2021年，北京空气质量首次全面达标，PM2.5年均浓度为33微克/立方米，创历史最低；Ⅰ-Ⅲ 类水质河长占监测总长度的75.2%，同比增加11.4个百分点，水生态环境质量稳步提升；森林覆盖率提高到44.6%，比五年前增加2.3个百分点；建成一批郊野公园、城市森林公园、小微绿地，人均公园绿地面积提高到16.6平方米。10
“十三五”期间，北京生态环境状况指数（EI）连年攀升，由2015年的64.2增长到2020年的70.2。为实现国际一流的和谐宜居之都目标奠定了重要基础，增强了人民群众的幸福感和获得感。
总的来看，北京市在生态环境保护方面，不断拓展工作的深度与广度，并逐步落到实处。其与城市总体规划的关系，从城市建设的重点任务到规划中的重点内容，逐步发展为生态环境保护成为城市规划的重要前提，并最终成为引导各个专项的原则和底线，形成了具有首都特色的城市生态规划框架和技术体系。
道阻且长、行则将至，面向首都发展的百年目标，北京市规划院一直孜孜以求，不断寻找符合首都发展要求、提升城市生态服务功能的规划方法与对策，以真正实现包含物态文明、体制文明、认知文明和心态文明的城市生态文明11。
参考文献
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5. 王海平. 北京奥运三大理念之“绿色奥运”新闻发布会.http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/beijing/Document/321181/321181.htm. Reached 22. 08. 2022
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9. 阳文锐,何永.城乡总体规划中生态规划的编制[J].北京规划建设,2010(04):116-120.
10. 北京市生态环境局. 2021年北京市生态环境状况公报[R]. 北京, 2022
11. 王如松.生态文明与“五位一体”[J].经济研究参考,2013(01):75-76.
作者：王雅捷
作者单位：北京市城市规划设计研究院
*内容来源：city if
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