新版总规批复后，北京实施了人口规模和建设规模双控，成为全国第一个实施减量发展的城市。减量发展对传统增量发展的思维方式、方法路径、政策机制、规范标准等诸多方面的冲击，引发了各方面对于规模问题的普遍焦虑。本文聚焦减量发展过程中出现的这种规模问题，重点对传统空间资源的规划分配方式进行了反思，并参照政府性基金的闭环管理方式，提出“募集”—“投放”—“监管”—“退出”的空间规模管控思路，希望能够以供给侧结构性改革为主线，以全周期管理为保障，探索一条减量发展背景下以空间资源精准、高效保障首都更高质量、更高效率、更加公平、更可持续、更为安全的新发展路径。

问题产生：规模焦虑

　　焦虑一：从增量扩张到减量约束。根据总体规划和各区分区规划最新汇总数据，到2035年，全市规划人口规模控制在2300万人以内，全市城乡建设用地从2016规划期初年2945平方公里减到2760平方公里，净减量185平方公里，在此基础上还在规划城乡建设用地范围内划定132平方公里战略留白用地，到2035年不予启用；全市规划建筑规模在上版规划23亿平方米基础上压缩到21.5亿平方米，净减量1.5亿平方米，在此基础上还在规划建筑规模总量内设定约1亿平方米作为弹性预留，到2035年实际管控规模为20.5亿。这就要求必须转变发展方式，从原来对资源的粗放利用转向精打细算、精准高效利用。由于对原有增量方式的惯性依赖，各级实施主体在近几年的经济社会发展过程中，大都经历了从总体规划的人口规模焦虑，到分区规划阶段的用地规模焦虑，再到控制性详细规划阶段的建筑规模焦虑。

　　焦虑二：从严控新增到盘活存量。根据地理国情普查最新数据，全市现状存量建筑规模为17.4亿平方米，距离2035年管控目标值还有约3个亿的增量，其中各类在施项目已达1.5亿平方米，部分国家级、市级重点工程和重大跨区域基础设施尚需要统筹落实建筑规模指标，而通过疏解整治促提升专项行动、土地资源整理等手段腾退空间也已进入攻坚期，总体看全市建筑规模净增量空间比较有限。这就要求必须结合城市更新盘活存量，用好新增的同时也要用好存量，以增量资源的优化配置和存量资源的提质增效共同推动支撑首都高质量发展。由于仍然习惯用增量解决问题，虽在总规批复后实行了严控新增的政策，但各级实施主体在实际发展过程中始终对规模增量保持着较为强烈的需求。

　　焦虑三：从各自为政到系统治理。根据国土三调最新数据，全市16410平方公里用地中，以林地、园地、水域、草地、湿地、耕地等为主的非建设空间用地约占80%，以城镇村居住、商业、工业、仓储以及公共服务、市政交通基础设施类用地为主的建设空间用地约占20%。分区规划把各类用地放在一张图上，其现状分布距规划布局要求差距较大，规划市域绿色空间结构内尚有相当规模用地未实施绿化，耕地面积距离国家下达的耕地指标有相当规模用地差距。这就要求必须在时间维度上加强空间资源的统筹协调和系统配置，逐步按规划引导实施助推城市治理水平不断提升。而随着全市拆违工作已经进入收官阶段，目前可直接利用和未来能腾退出来的“白地”已极其有限，各级实施主体大都希望规划自然资源部门提供可利用“白地”和“空地”。

　　焦虑四：从规模驱动到创新驱动。根据北京城市体检评估最新数据，全市现状产业用地706平方公里，其中有近2/3位于三城一区、中关村国家自主创新示范区等重点功能区范围以外，有近40%位于规划城镇开发边界以外，空间分布零散破碎，建设强度低、投资强度低、产出强度低。总体规划要求压缩生产空间规模，提出了到2035年城乡产业用地占城乡建设用地比重下降到20%以内的规划要求。而“十四五”规划纲要提出“制造业增加值比重回升至13%以上，力争达到15%”的“十四五”规划目标。这就要求必须注重空间资源功能效益，在强化资源需求侧管理同时，也要加强资源供给侧改革，从需求侧和供给侧两端发力推动从规模驱动向创新驱动转变。由于尚没有找到有效的实施路径，用地总量的“降”和经济比重的“升”，引发了各级实施主体的普遍焦虑。

规划反思：资源错配

　　空间错配：空间规划与发展规划缺少协同。由于一直缺乏两个规划之间的协调链接机制，各区政府作为空间规划的编制主体，大都对两个规划协同问题考虑不足，更多交由规划技术人员从理想空间形态出发进行机械式的理想主义空间布局，实施过程中也缺少对空间规划与发展规划的跨界统筹机制，导致空间规划对于发展规划应有之约束引导和支撑保障双重作用均发挥不足，由于空间规划对经济社会发展实际需求的不适应，导致很多纳入发展规划的重点项目没有建设用地指标，一些没有发展需求的地方可能又占用了大量指标资源。要解决这种空间错配问题，就必须“因时顺势”解决好空间规划与发展规划的统筹协同问题。

　　功能错配：规模投放与产业功能缺少对接。传统空间规划指标大都采用简单的标准化的供给方式，对不同功能、不同产业类型的特征规律及其空间需求，尤其是对当前国际科技创新中心、“两区”建设、数字经济等对新型产业、新型功能需求不了解、不适应，在部分建设用地和建筑规模指标产出效益低下的同时，许多优质项目却囿于建设用地和建筑规模指标限制而无法落地，导致全市指标短缺与空间闲置问题并行、高精尖集聚与低效闲散用地同在，地均产出效益总体不高，科技进步献率发挥不够充分。要解决这种功能错配问题，就必须“因需因效”解决好规模投放和各类产业、各类功能用地需求精准对接的问题。

　　利益错配：资源分配对市场规律缺少认识。以往规划缺乏对“土地是最大的资源，规划是最大的政策”的深刻认识，没有针对最核心的建设用地和建筑规模指标分配建立起更为周密的推演方法和核算逻辑，往往根据区域大致结构和功能分区确定具体地块的性质规模，对区域市场需求容量和土地供应方式之间的关系研究不够，对市场规律深入把握以及按市场化机制组织策划项目推动实施的能力不足，导致有的项目成本过高却背负了较多的成本分摊任务，有的项目成本不高被开发商钻了空子谋取了利益。要解决这种利益错配问题，就必须“因势利导”解决好传统一次性指标分配背后利益统筹平衡的问题。

　　需求错配：资源统筹与多元主体缺乏沟通。传统规划自上而下层层“一刀切”式的指标分配和空间传导，缺乏与规划实施主体的充分对接、与基层政府的有效沟通以及社会公众的积极互动，对规划实施的必要性、可行性、迫切性底数不清，对相关利益主体的权利诉求考虑不足，经常造成有需求的没指标，给指标的没需求。加上原有规划方式对各类规模指标确定得过细过死，缺乏弹性和自主性，极易造成上下级政府之间、各利益主体之间关系紧张，甚至形成零和博弈，不利于长远发展。要解决这种需求错配问题，就必须从更高维度“因人因需”统筹好不同主体、不同阶段、不同情形、不同诉求的问题。

　　时间错配：空间供给对时间变量缺少包容。以往规划是静态终极蓝图式的规划，注重的是空间安排，强调的是规划刚性。经济社会的快速发展使得规划在实施过程中统筹经济社会、城市安全、文化传承、生态保护、社会和谐等方面发展需求的能力不足，有效适应变化、及时回应人民需求、及时解决时间维度各种矛盾、各种问题、各种变化的弹性不够，导致以往规划实施过程中调整控规指标，特别是调整建筑规模的需求巨大，严重影响了规划的严肃性和权威性。要解决这种时空错配问题，就必须首先解决好规划的科学性和适应性问题，“因时适变”成为时空统筹、刚弹结合、编管一体的规划。

对策建议：时空统筹

　　“募”：让规模指标在空间范围内流动起来。推动空间要素有序流动，将以前空间规模指标一次性分配落地调整为动态弹性调配，在动态流动过程中引导建设用地和建筑规模投放与城乡空间资源配置相协调、与近期发展建设需求相匹配、与集约高效高质量发展相适应。具体来说，一方面积极探索设立规模流量指标池制度，将建设用地和建筑规模增量纳入流量池，在总体规划、分区规划确定的城镇开发边界约束框架内有序流动起来，从而有效增强空间资源管理的灵活性适应性，有效解决规模指标流动性缺乏或不足的问题；一方面对建设用地和建筑规模指标实行动态流量管理，在国土空间近期规划确定的“十四五”空间引导范围内，让流动指标通过市场作用与需求对接，实现要素布局空间最优化、成本投入最优化、效益产出最大化，通过健全制度规则畅通流通渠道，在强化空间资源供给保障过程中统筹空间开发保护、优化空间格局、维护空间公平，以空间要素有序流动引导更多要素向先进生产力集聚。

　　“投”：让空间供给与经济社会发展需求对接起来。调整市区规划责权关系，让区政府成为空间规划编制和实施运行的主体，在区域层面统筹政府、市场、社会、公众多元诉求，统筹空间资源配置与经济发展、环境保障、文化传承、城市安全、社会和谐等方面的关系，推动空间规划与发展规划的协同、规模投放与产业功能的适应，资源分配与市场需求、主体意愿、时间变量的对接。具体来说，一方面充分利用市场化配置资源的优势，根据市场需精准有序投放空间规划指标，通过市场化选择方式推动要素从低质低效领域向优质高效领域流动，有效支撑城市高质量发展；一方面发挥政府在空间资源分配中的统筹作用，根据经济社会发展需要以及各区政府设定的地均产出效益、税收贡献承诺、技术贡献要求、资本投资吸纳量等准入标准，有效引导对国家战略落地、“十四五”重大项目、市区重点工程的空间保障，着重推动实现空间规划对民生需求、城市运行的基本保障，有效促进社会公平正义。

　　“管”：把空间资源放到时间过程中管理起来。实现空间要素全周期管理，重点围绕市场缺位和市场失灵所造成的资源粗放利用、生态环境破坏、空间发展失衡、公共空间不足等问题进行管制，对于适应市场需求可能产生的负外部性效应进行救济。具体来说，一方面在区级层面统筹整合各区发改、财政、经信、投促等项目管理平台，建立用地指标和建筑规模投放使用的项目监测平台，对本区域空间资源使用情况以及各类项目的产出效益、税收贡献、产业聚集等情况进行监测评估、跟踪分析和协调指导，及时研究新情况、总结新经验、解决新问题；一方面在市级层面依托市级国土空间信息系统，利用地理国情普查数据、规划审批和项目建设数据以及城市相关大数据，对各区建设用地和建筑规模使用总体情况以及空间指标投放带来的功能布局、空间结构、职住比例、三大设施配套率、资源任务匹配度等情况进行监测预警、监督考核，确保各区围绕总体规划价值导向实施不跑偏、可持续。

　　“退”：把低效闲置资源放到市场机制下盘活利用起来。建立流量指标退出回收机制，对空间资源投放后产业内容不合规、经济效益不达标、使用功能不再必要的项目，在通过市场作用倒逼土地效率提高的同时，也应通过政府管理制度创新帮助项目主体达产达效，对于帮扶后效益仍无法满足既有约定的项目再按照土地出让相关约定要求收回土地使用权。具体来说，一方面研究建立建设用地和建筑规模使用过程中的业态转换机制，各区政府应允许市场主体根据市场需要在负面清单之外灵活转换使用功能，在市场激励下有效激发要素潜能和活力、有效提升土地资源配置的效率，使之成为经济发展的新动能；一方面探索完善跟踪评估后的帮扶救济机制，各区政府应组织对单位用地、单位建筑面积综合效益等进行定期评估，出现效益较低、空间闲置等情况，及时将建筑资源纳入区域产业发展平台，通过资源整合、产业协同或重新引入新业态，实现空间资源的再次盘活和规模指标的再次利用。

结语

　　在减量发展的大背景下，要通过空间供给与地区发展的良性互动，实现有效空间资源配置的最大化效益，才能从根本上缓解北京减量发展过程中的“规模焦虑”问题。而建立“募集”—“投放”—“监管”—“退出”的空间资源全周期管控思路，对我们的工作方式、治理能力提出了更高要求，目前市规划自然资源管理部门在推动规划事权的下放和相关制度的改革，也需要各区政府在思路、方法、规则、机制等诸多方面进行跟进，需要市区两级规划、发展、财政、经信、投促、社会管理等部门在时间维度上更深度的协作以及与市场主体、社会公众更密切的合作，还需要在实践过程中不断探索。

 

参考资料及文献

[1] 《北京城市总体规划（2016年-2035年）》中国建筑工业出版社2019.6

[2] 北京市各区分区规划

[3] 北京市2020年度城市体检评估

*此文刊发于《北京规划建设》2022年第4期，文章原题为《北京减量发展过程中的规模焦虑问题研究》，作者：杨浚，北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任