近日，“从历史向未来——纪念北京建都870周年专家座谈会”在北京市规划展览馆举行。2023年是北京建都870周年，北京因都而立、因都而兴，岁末盘点之际，汇聚关注、支持、参与北京历史文化名城保护的专家学者，回顾北京建都870年以来的历程，展望新时代名城保护发展。本文整理自北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师石晓冬在会上的发言。

石晓冬

北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师

　　北京自公元1153年成为“都”以来，一直围绕着“都”和“城”延绵发展，新时代也把“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”和“都”与“城”的关系作为重大的时代课题。从建都870年的角度回溯历史、展望未来，我们从规划的角度谈一谈怎么去看这个问题。

　　“都”和一般的城邑是不同的，《左传》认为“凡邑有宗庙先君之主曰都”，“京师者何？天子之居也”强调的是首都的“大”和“众”。都城也是一个国家的政治中心和中央政府所在地，这一点在古代和现代都是相通的。今天我们讲“都”和北京的关系，我想可以从以下三个部分来认识。

　　

因都而立

首都规划的历史演进

　　从中国古代发展脉络来看，古代的都城选址首要关注的就是国之大事，即祭祀与战争。从中国各历史时期都城的发展变迁来看，比如长安、洛阳、开封、南京、北京这些有典型代表意义的都城，它们作为中央集权下政治、文化、军事的象征和集中的承载，都是每一个时代“国之大者”在政治、文化、经济等的集中体现。这是我们对中国历史上“都”演进的初步认识。

　　从地缘政治格局看北京，它是三大地理单元生业、民族汇聚之地。近代历史学家顾颉刚提出：“历史是一场戏，舞台是地理”。从空间格局上可以看出，随着时间的演进，从长安到洛阳、开封、南京、北京之间“都”的迁移过程，我们能够深刻感受到地理格局的变迁与朝代更迭、民族融合是匹配在一起的。

图1 中国五大古都变迁的空间模式（李令福，2023）

图2 北京之于中国地理格局示意（陈同滨）

　　都城营建是一种制度、思想，也是华夏地理文化的体现。我们所研究的空间规划是有空间投射的，从选址上来说即“形胜”，要围绕自然环境去谋划选址布局。《荀子·强国》里面讲“其固塞险，形埶便，山林川谷美，天材之利多”，这就是“形胜”。进入农耕文明之后，《周礼》通过从资源调查到工程设计的一系列技术手段，在自然界中创造了一个与自然和谐相处、又环环相扣的空间网络体系。所谓环环相扣，既有基本的人居村落，也有城邑、王城、都城，最终的思想是建造天下尺度的人居环境秩序（武庭海，2021）。从“都”本身的布局来看，是围绕政治权力展开的空间安排，形成了“天下之中”的世界观和执政观，所以“择中”成为了都城布局营建的基本理念之一。从秦汉到明清都城，尤其是梁思成先生认为的“古代城市规划的无比杰作”明清北京城，“象天立宫”“择中立宫”“三城环套”“中轴贯穿”的空间格局特征不断延续，这些都是“择中”的体现。

图3 中国历代都城图（基于《营邑立城，制里割宅——中国古代的城市设计》中配图绘制）

　　在城市运行和生活层面，离不开“礼乐”，因为以礼治国、为国以礼的国家治理体系要反映到各个空间嵌套的环境中。所以，古代讲“百尺为形、千尺为势”，用不同的尺度控制不同的观感，而且在大尺度上把山川形胜纳入人的观感中。北京觉得西山重要，成都觉得雪山重要，观山的远景、中景、近景都是与城融合在一起的。从庶民的民居到帝王的宫殿，再从院落的经营到城市的布局，都有严整的格局和强烈的秩序，反映的是社会生活中的人伦关系。当然除了秩序，城和市也是相互融合的，《清明上河图》中所画的自由活跃反映的就是一种适应与融合。

　　新中国成立以后，这种空间映射和“以人民为中心”的执政理念相关，天安门广场由皇家禁地变为人民广场，这里既是首都空间结构的中心，也是首都的政治中心，所体现的就是我们的执政理念。

　　从北京规划的发展体系来看，北京历经70多年的发展建设，七版总体规划大致可分三个阶段：第一阶段新中国刚成立，开始建立社会主义工业体系，所以当时的规划以社会主义现代化建设为主，同时为适应国家不断强化的工业功能进行了治理；到了第二阶段，改革开放带来经济增长、人口聚集和快速发展，规划更多是服务于增长、服务于市场经济；十八大以后，随着新一版总规的编制和批复，规划目标更加多元，它是服务于治理的规划，要满足政府、市场、社会各个群体的需求，要人人参与、人人享有，走共同富裕的路子，其最终治理的目标是实现中国式现代化和中华民族伟大复兴，这些反映了“都”的规划延续的过程。

图4 历版总规：首都规划反映了不同历史时期的国家治国理政方针战略

　　在这个延续的过程下，北京的城市设计格局彰显了大国首都的基调特征，“望山亲水”是我们大格局观，“两轴统领”体现了空间秩序，“方正舒朗”体现首都风貌，“庄重恢弘”体现都城风范，这也是中国传统文化延续至今的风貌、格局和精神。

　　总之，作为都城的北京是国家政治制度的集中体现，更是中华优秀传统文化的重要结晶。都城规划作为国家制度就要服务于国家功能，古代营城建都“择中”“礼乐”“形胜”的空间特征对新中国成立后的首都规划建设发挥着深远的影响。所以，“纲维有序，礼乐交融”这一历代赓续的理想都城模型，亦是新时代首都规划建设的重要借鉴。

 

因都而兴

中国式现代化语境下的首都规划

　　中国式现代化中一个非常重要的内容就是文化自信，坚持古为今用，把马克思主义基本原理同中华优秀传统文化结合起来、同人民群众日用而不觉的共同价值观念融汇起来。2023年10月，习近平文化思想中提出“着力赓续中华文脉、推动中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展”。所以，在这样的思想指引下，中国式现代化的首都规划可以从四个方面来解读：都与城、京与畿、城与乡、城与人。今天“都”的规划突破了北京的行政辖区，从京津冀和首都圈去看就是区域关系。北京80%的土地是农村，要把城乡关系协调好，实现城乡一体化发展，让大城市带动大京郊，城乡要素有序流动，用文化振兴引领乡村。北京是一个两千多万人口的超大城市，所以城和人的关系要协调共生。

　　从规划作为治理工具的角度来看，未来首都的现代化是价值融合的现代化，也是规划体系与工作体系不断演进的现代化，同时又是行动组织在组织制度、组织形式、组织能力、组织队伍上的现代化，还是利益共享、科学决策和实施治理的现代化。

　　首都规划的制度性安排中非常重要的一点是首都规划权属党中央，这就要求我们要紧紧把握好“都”和“城”、“舍”和“得”这两组辩证关系。“舍”和“得”讲的是京津冀协同发展，核心区和中心城区要“减”，但副中心、平原新城、都市圈、京津冀要“加”，要将首都的势能转化为强大的动能。“都”和“城”讲的是央地协同，以“都”的功能来谋划“城”的发展，用“城”的更高水平发展来服务保障“都”的功能。在这个制度下，北京就要不断完善“四梁八柱”的首都规划体系。规划是成体系的系统工程，中国式现代化需要用科学的体系去实现，所以从《京津冀协同发展规划纲要》到《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》，再到《河北雄安新区规划纲要》《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》，最后《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》，搭建了规划体系的“四梁八柱”。同时，为了服务好“四梁八柱”，北京市的国土空间规划体系也与之相匹配。

　　那么，我们“都”的规划怎么用空间组织和铺陈呢？就是要以规划彰显并建立“一核一主一副、两轴多点一区”的首都秩序。这不仅是空间布局，其实也突出了首都功能、疏解导向、生态建设的主体功能布局。我们不断强调“两轴”统领城市空间和功能组织秩序的重要作用，空间上延续了融山入水的都城形胜，向东连山通海、辐射畿辅，串联一核、一主、一副。立足北京“山—水—城”的格局，从西边的太行山到东边的大运河，从北部燕山到南部永定河，形成大尺度的国家轴线气势。同时，“两轴”也建立了文化秩序，与古都文化、红色文化、京味文化、创新文化、生态文化多元荟萃，彰显老城、联动三带，推动北京历史文化保护与传承。

图5 市域空间结构规划图

（《北京城市总体规划（2016年—2035年）》）

　　第二个重要空间铺陈是“一核”，即首都功能核心区，它突出的是政治中心和人民群众，形成相对集中、配套完善、运行高效的中央政务功能布局体系，同时也要绘就和谐宜居的东方人居画卷。“一心”指的是天安门广场，承担重大的国事活动庆典，汇聚民族伟力，发挥精神象征和文化象征作用，并不断地更新演进。另一个非常重要的空间格局，是“两隔”非建设空间，即两道绿化隔离带。这两道绿化隔离带通过40年的首都规划建设和70年的谋划，第一圈城市公园环基本建成109个公园，如大家熟悉的奥林匹克森林公园、朝阳公园、红领巾公园、颐和园等。现在正在努力推动以郊野公园为主的五环到六环的第二道绿化隔离带，将由九个公园群组成，这也是在生态文明中彰显文化的空间格局。

　　在区域层面，规划用“三圈”来推动京津冀协同发展，通勤圈、功能圈、产业圈是支撑以首都为核心的世界级城市群的主干构架。因为我们这个都市圈是全国唯一一个包含北京、天津两个超大城市的都市圈，它同时承载着京津冀协同发展，疏解北京非首都功能，河北雄安新区、北京城市副中心两个重要战略地区的建设，以及缩小中国南北差距的重要任务。

 

因都善治

如何实现首都规划

　　首都是一座城，也是一个都市区域，它既是首都城市也是超大城市，同时又是一个复杂的系统。其复杂性源于城市中方方面面的个体，这些个体之间不断交流，交流时不断进行着迭代的演化，迭代中又不断改变自身行为方式，并会产生竞争和合作，这就是复杂系统里的博弈关系。

　　在这个博弈关系里规划关注的核心是什么？规划关注应该是其中空间的嵌套结构。这个复杂系统的结构非常鲜明，无论是生态学、地理学还是城市科学，都存在嵌套结构。从今天来看，不论是历史文化的保护，或是城市政务功能的发展，它都是从一个小的建筑到地块、到街道、到城市、到都市区、到全国，乃至“一带一路”到全球，很多功能和要素在不同尺度下是可以流动的，管理权力、政治权利、人民权益在不同尺度下是可以穿透的，规划工作也是通过不同层次的分解来实现的。所以，在复杂系统里，我们非常重要的工作抓手就是分析结构。在这种结构下，建立一张图的数据管理。根据每个圈层不同的尺度，形成不同深度的管理。不同的单元与单元之间相互交互，圈层与圈层之间相互嵌套，最后做到图数一致，支撑管理并匹配空间上各种要素协同组织的需求。

图6 首都规划治理的多重空间组织与流要素配置示意

　　复杂性系统需要抓重点，这个重点就在于我们首都规划工作的初衷，同时又要体现和反馈治理的实效。对于首都来讲，规划工作最初的目的来自于国对“都”的空间秩序的塑造，就是要把握国家的发展大势。过去是要建设强大的工业基地，而今天是要建设中国式现代化。每个时期党中央和国家对“都”的要求都不同，上世纪50年代在永定河边建设首钢工业区，但如今变成了一个科技文化产业园区——首钢园，这是因为时代的需求变了。因此安排首都治理大事，需要发挥规划的战略引领作用，体现国家精神，这是“最初一公里”。

　　规划治理的“最后一公里”重在体现以人民为中心的规划实效性，核心是建构政府引导、市场运作、市民参与共同落实规划的路径。从这个角度来讲，首都的规划治理层次比别的城市要复杂，因为中央的要求要穿透到市级、区级、乡镇。首都在各方面都要做到首善，我们做了很多基层治理创新，比如接诉即办、实施街道工作条例等，所以抓基层赋权也是北京工作的一个特点。只有从头到尾贯通，才能实现工作的顺利运转。首规委制度在顶层树立了统一权威，在中央和地方、部门和部门之间加强协同，保障了组织的统一性，也体现了首都规划权属党中央。同时，底层规划技术力量有序、有效地深入到街道、社区基层，成为加强政府和社会协作的一个非常重要的润滑剂，平衡多方权益。通过注入技术力量，加强规划的落地性和操作性，主动延展了规划治理的边界，形成不少工作亮点和范例，很多专业技术人员也因此进入了责任规划师的行列里，这就是“抓两头”。

图7 复杂体系视角下首都规划治理组织机制示意

图8 首规委推动下的核心区文物腾退保护利用成果

图9 责师制度有效提升基层空间治理案例

　　首都是确保国家纲维有序、高效运行的中枢，首都制度是国家制度的重要组成，首都规划是首都制度的重要支撑，这是从国家到首都再到首都规划之间的关系。北京的工作既要兼顾超大城市治理的一般规律，同时也要满足大国首都空间布局和功能运行的特殊现实。

 

　　文章根据石晓冬于“名城保护·大家谈”活动演讲整理，已经专家审阅

　　文中图片来自石晓冬演讲，仅作交流使用，如侵权请联系删除

　　文章仅代表专家本人观点，不代表“北京印迹”平台立场

　　本文版权归“北京印迹”平台和演讲者所有，如需转载或引用请联系“北京印迹”