摘要

    超大尺度生态空间的生态过程超越行政边界，形成跨域生态空间的治理需求，国土空间规划亟需主动响应。本文提出跨域生态空间作为复杂的自然-社会系统，与城市发展关系愈发紧密，跨域生态空间治理的资源系统从单一生态功能系统逐渐演变为兼顾安全与发展的跨域功能系统，治理场域从场所空间到“流空间”，治理主体从单一到多元，推动治理模式从分管治理到整体性治理的范式转变。统筹《北京市第二道绿化隔离地区规划（2021年—2035年）》编制实施，探索形成跨域生态空间治理的规划应对策略，在规划理念、规划方法、实施机制方面构建规划响应框架，统筹生态、安全、发展目标，采取“功能多元包容-治理自然为界-管控刚柔并济”的技术逻辑，以及“工作联动-实施滚动-项目互动”的实施机制，以期为超大城市绿带规划与治理提供借鉴经验。

关键词

    生态文明建设;绿化隔离地区;区域城乡一体化发展;跨域治理

01 前 言

    2023年9月，北京市人民政府正式印发《北京市第二道绿化隔离地区减量提质规划（2021年—2035年）》（以下简称二绿地区规划），推动减量提质增绿和生态空间的系统治理。北京市第二道绿化隔离地区（以下简称二绿地区）生态空间外部效应的外溢作用显著，具有多种生态服务功能，涉及市区之间的纵向传导治理与各专业部门之间的横向治理协作，政府、市场、民众等多元主体参与规划实施，具有典型的跨域生态空间治理的特性。为积极响应跨域生态空间的治理需求与范式转变，二绿地区规划在规划理念内涵、规划策略响应、规划实施机制等方面开展了探索与研究。

02 跨域生态空间治理的内涵特征

    跨域空间治理包含跨部门治理（cross-sectors）和跨领域治理（cross-boundary）两个内涵，而领域（boundary）在社会学研究中包含四层含义，社会共识、社会群体、学科领域、行政辖区或空间。跨域生态空间治理是超越传统生态治理的单一空间尺度，统筹多元群体需求，系统化推动不同层级政府、政府不同部门以及政府与市场之间的协同治理，在不同的领域取得社会共识，并整合为更好的公共服务。超大尺度跨域生态空间作为典型的社会生态系统，根据社会生态系统的分析方法（McGinnis and Ostrom，2014），应合理构建跨域生态治理中的资源系统（resource systems）、治理场域（action arena）、治理系统、治理主体等各子系统以及子系统间的复杂互动关系，以实现社会系统与自然系统的真正整合（McGinnis and Ostrom，2014）。

社会生态系统分析框架  来源：根据（McGinnis and Ostrom，2014）改绘

2.1

资源系统：

从单一生态功能系统到兼顾安全与发展的跨域功能系统

    城市外部生态空间紧邻中心城区，推动丰富多元的人文活动与自然要素的生态过程互相融合，形成“维护绿色空间持续供给”和“满足城市（人）使用需求”两大规划任务（叶林等，2017）。另一方面，城镇的快速发展使得城镇化与生态韧性的耦合关系尤为重要（王少剑等，2020），由于人口聚集推动城市建成区规模和密度的增长，对周边地区的生态韧性产生了一定的胁迫作用，而生态韧性也对城镇化存在响应作用，不仅在空间上对城镇无序蔓延进行反约束，还可缓解城市的热岛效应、内涝灾害。因此，跨域生态空间已经成为区域城乡一体化基础和关键，需协调好“绿色空间持续供给”和“跨边界地区高质量发展”，消减城镇化过程中因人口增加带来的区域空间规模和建设强度增长对资源环境带来的胁迫作用。

2.2

治理场域：从场所空间到“流空间”

    生态空间功能外溢特征明显，其生态服务产生的效益或成本流入、流出的外部效应与行政辖区划分不一致时，便解构了行政边界的限制。生态过程和生态服务在空间上的延绵连续，与过去以单一行政单位为主体的传统生态治理场域出现了一定错位。应借鉴“流空间”的理念，实现生态空间治理投入与效益实现转化的有机结合。“流空间”与场所空间的概念相不同，是通过各种流的不断运动所形成的空间场或载体，呈现去“中心”向“节点”、网络区位取代地缘区位的特征（岑迪等，2013；罗彦等，2023）。跨域生态空间治理，应聚焦生态服务功能，以及区域地质、水文、动物迁徙等生态过程，遵循不同资源系统的自然生态规律，打破单一行政单元内治理的局限性，保护以生态过程为核心的系统化的生态空间，将基于本地场所空间认识的生态空间规划与治理，转变为各类生态系统相互支撑融合、跨越行政区域协同治理的新模式。

2.3

治理主体：从单一主体到多元主体

跨域生态空间不仅涉及的主体多元，参与治理的主体也较为多样，且不同主体间的竞合与网络关系更加复杂，处理这些公共事务的各级政府界限逐渐模糊，过去“一对一”的治理模式难以应对跨域生态空间的特征。目前针对跨域生态空间的多元主体特征提出了柔性空间治理的理念，是基于特定议题形成的非制度化和非正式的功能空间（Maggetti，2015），通常独立于正式的行政机构所对应的管辖边界（贺璟寰等，2023），为修正没有反映关系和共同议题的刚性边界提供机会（王碧玥等，2023）。柔性空间治理通过相对包容的治理方式与过程实现合作，从而应对差异化的主体需求。柔性空间的治理在单一空间尺度下的刚性管控之外发挥作用，为更高大尺度区域范围内、更多参与者的治理条件下，提供一些具有灵活性、协作型的路径与工具。

2.4

治理系统：从分管治理到整体性治理

    跨域生态空间治理最为突出的特征就是跨领域、跨层级、跨主体的交互治理。近年来相关学者提出，生态治理的方法与理论趋势均更加关注多元参与者跨尺度的互动和参与，以及超出政府范围的具有自组织能力的协作安排（Karpouzoglou，2016）。在空间维度上，强调多层次的治理，更加注重不同地方政府基于共同目标的共识行动。在功能维度上，以往规划简单切分建设与非建设的分管方式已不合时宜，而应在同一空间中整合多部门任务，形成兼顾不同部门管理之间横向兼容的共管共治。在政府与市场关系的统筹方面，需要尊重区域发展中社会-经济-自然复合生态系统的关系变化，以人的需求为导向，兼顾政府的治理与市场的参与，建立起对人的需求具有及时响应能力、对市场需求具有资源配置能力的整体性治理（holistic governance）路线。

整体性治理框架  来源：根据（Perri et al.,2002）改绘

跨区域生态空间治理内涵转变表

03 二绿地区跨域生态空间治理的规划响应

    二绿地区跨越中心城区、城市副中心和六座平原新城，涉及10个行政区和北京经济技术开发区内的58个乡镇，规划约700平方公里大尺度绿色空间，形成与生态规律高度关联、与社会经济发展高度融合的跨域生态空间治理需求。二绿地区规划积极探索适应性的规划编制方法与实施机制，应对与响应跨域生态空间治理内涵与范式的转变。

3.1

兼顾生态、安全、发展的多维规划目标

    （1）多领域协同的规划目标

    规划将跨域生态空间的生态系统的保护与绿色发展、安全韧性和城乡融合等多项城市工作领域相衔接，凝聚区域一体化发展的多元共识，将二绿地区定位为“首都绿色发展新高地、人与自然和谐共生地、城乡融合发展先行区、超大城市城乡结合部治理示范区、京津冀安全韧性屏障”，统筹生态治理与社会治理，打造人与自然和谐共生的系统性工程。

二绿地区跨域生态空间核心功能示意图  来源：作者自绘

    （2）有机串联建设空间与非建设空间的空间结构

    规划精准把握二绿地区的跨域生态空间特征以及与城市空间结构的内在联系，统筹生态空间与城市空间，在跨域尺度下开展生态、生活、生产空间的系统设计。规划以北京市五环到六环的全域空间为研究视角，提出构建“一环、六廊、百园”的空间结构，依托郊野公园环和城市与郊野地区之间的骨干河道，串联起中关村科学城、昌平未来科学城、北京经济技术开发区等经济发展高地，生态赋能高质量发展，促成跨地区和跨部门的发展共识。

    （3）兼顾生态、生产、生活的绿色发展格局

    规划以人的需求为导向，构建均衡稳定的社会-经济-自然复合系统。在“生态+”生产方面，依托新城地区的产业发展资源，规划与绿色生态空间有机融合的九大绿色产业单元。在“生态+”生活方面，规划形成生态化的田园生活、人文活力、山野休闲、滨水体验四类绿色生活场景。在“生态+”游憩方面，规划构建“九群百园”的公园体系和“一主九副”的慢行体系。在“生态+”镇村方面，规划提出打造功能新、业态新、风貌新的二绿地区特色城镇，打造绿韵京味的和美乡村。在“生态+”安全方面，规划兼容防灾避险功能的公园绿地，布局26个蓄洪（涝）区提升区域防洪防涝安全水平。

二绿地区承载多元场景功能示意图

3.2

构建基于生态过程的跨域生态系统

    规划从“流空间”的视角出发，基于自然生态规律和生态过程，划定超越行政边界的生态系统范围，形成生态过程连续、生态系统稳定、多元生态功能复合的二绿地区生态空间范围，进一步消融行政边界对连续生态过程的影响。

    （1）大斑块与大廊道结合的生态格局

    规划建立以生态过程为导向的空间模型，应用生物多样性评价、生境质量评价等科学方法，识别与规划对于维护平原综合生态系统服务具有关键意义的生态基础设施，构建生态廊道与生态节点，形成“基质-斑块-廊道”的生态格局。规划28条复合碳汇、冷岛、游憩、生境功能的生态廊道及其19处生态节点，形成健全和保障二绿地区完整生态过程、持续提供生态产品和生态服务的基础性结构。

二绿地区生态系统治理规划图

    （2）兼顾集建区内外的全域生态治理

    科学开展全域生态空间的系统治理，保护集中建设区外的重要自然生态系统，识别生物多样性保护的核心保护区和源地控制区，预留并管控生态留野区，保护和维持自然演替过程，提升提质修复区的物种生境质量。确保重要生态廊道的生态系统连续性，推动集建区内的生态高值区实施绿化优化，确保城市地区内生态廊道的生态服务功能，提升区域生态系统的生态环境水平。

 全域生态治理分区分类示意图

3.3

跨部门协作、跨区域协同的生态要素治理

    二绿地区规划严格落实《北京市城市总体规划（2016年-2035年）》，将减量增绿指标任务作为规划实施的硬约束和关键内容，并基于跨域生态空间由多地区、多部门共同实施的特征，将连续生态空间的实施任务分解到各区行政范围，明确任务与主体的匹配关系，从而与国土空间规划实施治理相衔接。

    （1）统筹推动林田水要素的系统治理

    规划基于北京市水资源情势开展山水林田湖草的系统治理，坚持以水定绿、量水而行，以流域为单元科学论证水资源对公园、森林、农田的承载能力，以资源环境承载力为约束，多情景模拟林、田、水空间在不同比例下的生态效益、经济效益和社会效益，遵循综合效益最优原则确定8：1：1的林田水要素控制比例，划定林、田、水三类引导区，统筹建立自然资源要素与资源承载能力相匹配的“数量-质量-格局”的稳定生态系统。

    （2）鼓励非建设空间兼容多样化的复合功能

    为满足生态赋能乡村振兴、绿色空间平急两用等生态空间复合利用的需求，规划鼓励林田水引导区内兼容非主导类的生态要素。林空间引导区通过林草复合提升森林生态系统质量；田空间引导区在严格落实非粮化、非农化的前提下，确保耕地保护空间规模，延续和保障田林村交织的空间格局，可适当兼容园地、林地空间；水域引导区以水为脉加强水环境、水生态治理，促进林水相依、田水交融，同步推动蓄洪（涝）区与游憩功能兼容。

04 跨域生态治理的实施机制

    跨域生态空间的规划实施，核心是要统筹好不同治理主体的关系并实现生态价值的转化。在政府治理维度，统筹做好纵向层面的实施任务传导，兼顾横向层面不同专业部门的治理需求；在生态价值转化维度，通过生态项目的实施满足市民的生态服务需求，并通过构建政府与市场的协作关系，全方位的实现生态价值的转化。

跨区域生态治理实施机制示意图  来源：根据文献改绘

4.1

构建兼顾政府与市场、上下联动的治理组织架构

    二绿地区需要构建横向到边、纵向到底、共建共治的跨区域、跨领域工作组织。一方面，市政府组织建立了多部门“条块结合”的系统治理机制。在北京市规划和自然资源委员会、北京市城乡结合部建设领导小组办公室的牵头下，协同发改、园林、水务、农业农村等市级职能部门，构建推动规划实施的协同工作机制。另一方面，在市级统筹下，建立“市区镇村”四级传导和“市区联动”的协同治理机制，确保市级规划实施要求，向乡镇街道基层政府传导落实。此外，鼓励大型国企参与生态修复与生态保护，营造多样化的生态场景。

4.2

制定功能统合、条块统筹的实施任务传导机制

    规划开展近期重点项目谋划，集中力量和资金推动实施跨区域大尺度生态空间。规划搭建跨区域的规划实施框架，聚焦海淀北部、朝阳东部、西部生态屏障区等三个重要地区，长安街延长线与中轴线延长线两端的四个生态节点，温榆河、凉水河、六环路三条生态廊道，在宏观空间尺度和高层级管理层面统筹实施项目，实现基于规划长期目标和地方近期需求的跨区域合作。近期实施以区域重大生态项目为抓手，实现跨域项目的共建与合作。

4.3

建立时序清晰、近远结合的实施工作体系

    二绿地区规划通过多个近中远期相结合、前后时段相接续的工作计划，以及灵活、及时响应的行动方案积极推动实现规划愿景。规划在已发布的《北京市“十四五”时期绿化隔离地区建设发展规划》《北京市城乡结合部减量发展三年行动计划（2021—2023年）》的基础上，及时编制《北京市第二道绿隔地区减量提质规划实施工作方案（2023年—2027年）》，持续发挥近期规划或行动计划的指引作用。此外，进一步聚焦近两年工作，形成《北京市第二道绿化隔离地区近期重点项目工作方案》，将跨域生态空间的治理目标与实施任务转化为地方政府的实施项目和工作清单。

05 结 语

    跨域生态空间治理是尊重和顺应自然生态规律的规划创新实践。二绿地区规划把握跨区域生态空间多元功能和整体治理特征，用生态方法解决生态问题，用柔性治理工具与共识行动统筹多元利益，贯通从战略目标到行动方案的全流程治理。同时，二绿地区规划编制过程中强调多部门、多主体的协调沟通和共识建立，形成的常态化协调机制将在后续跨域生态空间治理中持续发挥作用，并为推动超大城市绿带规划与实施提供借鉴经验。

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    作者：石晓冬、张尔薇、阮智杰

    作者单位：北京市城市规划设计研究院

    *内容来源：city if